我国服务型乡镇政府组织重构研究

徐世雨

（德州学院历史社会学系 山东 德州 253023）

免征农业税后作为处于我国最基层的政府组织乡镇政府，其职能也发生重要变化。随着地方政府大部门制改革的顺利进行，乡镇机构改革也在我国越来越多的地方得以开展，掀起了新一轮的乡镇改革热潮。许多学者提出了“撤销乡镇建制”、“实行县政乡派”、“恢复乡镇自治”、“重建农民协会”、“建立综合性农业合作组织已取代乡镇”等等一系列政策建议。[1]本人曾在乡镇政府中工作近十年，根据笔者长期的基层工作实践和学习认识到，乡镇体制改革决不是一个简单的存废问题，应该结合乡镇政府面临的新环境和新问题，重新界定乡镇政府的职能，然后按照科学的组织设置原则进行乡镇机构进行重新设计，建立精干高效的乡镇基层政权，以便更好的履行领导建设社会主义新农村的历史重任。

一、乡镇组织机构存在的问题

（一）乡镇机构膨胀，人员臃肿

据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员有90余人，严重超编。以山东省德州市某县某镇为例，该镇自己的内设机构24个包括：党政办公室、组织办公室、宣传办公室、纪检办公室、人大办公室、妇联、武装部、团委、经委、招商办、税征办、统计站、财政所、经管站、计生办、城区计生办、土管所、农村公路养护所、司法所、信访办、民政、水利站、林业站、农技站，在岗人员263人，组织机构庞大，工作人员严重超编。

（二）乡镇基层党政分设，领导职数过多

我国现行的乡镇领导体制，在理论上说是党政分开，在实际工作过程中很难做到。因为乡镇党的路线、方针、政策的贯彻执行都与乡镇的具体实际情况密切联系，工作中不可能空谈贯彻执行党的政策、方针、政策，脱离实际的发挥党的宏观决策和指导职能，乡镇党委的领导同样具有执行性、具体性和操作性。严格意义上的党政分开，在实践中要么党政职能分割，要么党委职能虚设和党委职能完全替代政府职能。乡镇党委组成人员一般有9人左右；政府组成人员4人，镇长1人，副镇长3人，人大正职一般由书记或分管党务的副书记兼任，还有1名专职的副主任；另外还有各类助理级的干部如信访助理、计生助理、民政助理等副乡级岗位3～4人。过多的领导职位设置，造成了目前乡镇办事员的减少，工作干部过来的现象，为了解决人手不够的现象经常雇用社会人员应急，再加上县以上部门公务员编制管理较严格，乡镇用人具有一定的随意性，成了上某些领导照顾关系，安置人员的重要渠道，造成了人员的严重过剩。

（三）乡镇政府条块分割、职能交叉，事权划分不清

多年的行政体制改革，上级党委政府的简政放权，虽然使得乡镇党委政府拥有了相对较大的管理权限，调动了乡镇政府发展本区域经济的积极性。但是由于县级各职能部门常常以加强管理的名义要么在乡镇设立自己的派出机构，要么向基层插一脚，在造成乡镇机构和人员膨胀的同时，还是乡镇的管理职能受条块分割的困扰，影响了乡镇政府结合本区域的实际开展工作的积极性，降低了工作效率。

二、服务型乡镇政府组织重构的重要性

（一）是适应免征农业税后农村经济社会发展中出现的新情况、新问题的需要

随着我国发展总体上进入以工促农、以城带乡的新阶段，为进一步巩固农村税费改革成果、防止农民负担反弹，需要积极稳妥地推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革，而乡镇机构改革又是这三项改革之中的重点和难点，否则的话就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。

（二）是符合广大人民群众的迫切愿望的重要之举

农村税费改革工作，全部免征了农业税，农民负担明显减轻，涉农乱收费现象得到有效遏制，农村党群干群关系有了明显改善，为全面深化农村综合改革积累了的经验，奠定了基础。但是，我们也要清醒地认识到，取消农业税并不等于完成了税费改革，不搞好相关的配套改革，改革成果将难以巩固。取消农业税的积极意义显而易见，但是，由于防止农民负担反弹的长效机制尚未建立，许多深层次的矛盾和问题尚未有效解决，同时，还引发了不少新情况、新问题，比如乡村两级政权运转难等问题。出现这些问题的主要原因，在于乡镇人员编制严重脱离经济发展现状，财政供养人员过多，支出压力过大。因此，要很好地解决面临的这些问题，争取民心民意，就必须立足长远，下决心进一步深化改革，积极推进农村综合改革，进行体制创新，真正建立起巩固税制改革成果的相应机制。

（三）是转变乡镇职能的治本之策

近几年，随着农村改革的不断深化，乡镇干部的整体素质有了很大提高，政府管理职能有了很大转变。但是，随着形势的变化和发展，无论是干部素质还是政府职能都存在着很多的不适应，特别是由于行政管理体制中存在着机构臃肿、职能交叉，事权划分不清，造成在行政管理工作中常常出现越位、缺位、错位现象，该管的没有管，也没有管好，不该管的却管了很多，导致行政效率低下，官僚主义和腐败现象的产生，阻碍了改革的深入和经济的发展。要适应当前的形势，乡镇行政理念就必须由“管、收、批”向“扶、帮、促”转变，以群众的需要为标准,进一步科学界定乡镇政府的职能，从过去的行政管理型政府向服务型政府转变，把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来。[2]

（四）是建设社会主义新农村的强大动力

改革是加快发展的动力。当前农村工作的重点，就是扎实推进社会主义新农村建设。建设社会主义新农村，要求明确，内容丰富，中央提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字的要求，首要的还是加快发展。作为我们镇，当务之急，就是要通过改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的农村基层工作新机制，强化社会管理和公共服务职能，建设“畜牧强镇”促进农村“生产发展”，实现农民“生活宽裕”，特别是通过到村到户的服务，实现增收富民；就是要通过改革，实现公共资源逐步向农村倾斜，建立多元化的公共产品投入新机制，完善村庄建设规划，加强基础设施建设，加快发展农村公益事业，建立社会保障新机制，从而逐步实现“村容整洁、乡风文明”；就是要通过改革，建立为农服务新机制，完善考核、激励机制，激发干部干事创业热情，转变作风，提高效率，提高服务能力，优化发展环境，规范乡村管理，实现“管理民主”。

三、服务型乡镇组织重构的政策建议

（一）明确服务型乡镇政府的职能定位

政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会的需要应该承担的职责和功能，它涉及的是政府应该做什么、不应该做什么的问题。乡镇政府作为我国地方政府体系最末一级，它的职能在表现形式上侧重于社会管理职能上，以社会管理为己任，以提供公共服务为首要。服务型乡镇政府的职能主要包括以下几个方面：1.经济发展的推动者。首先是引导市场经济活动。通过制定适合本地的经济政策，加强产业结构的政策指导，推动产业结构的调整和优化。其次是培育市场，并部分的替代市场。由于我国市场经济发育受到社会历史条件，特别是传统计划经济体制的严重制约，乡镇政府必须承担起培育本地市场的职责。再次是创造良好的外部环境。乡镇政府应该对诸如从事公用事业、城镇社会服务、文化教育等外部经济的创造者给予一定的奖励；对诸如污染环境、掠夺性开采自然资源等外部不经济行为，运用经济、行政、法律手段加以制裁；对农业生产实行保护政策。2.社会事务的管理者。乡镇社会事务主要包括教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，一是贯彻计划生育的基本国策，控制人口数量。乡镇政府必须强化计划生育的各项方针政策落实到位。二是大力发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业，提高全民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质。三是培育社会力量，发展公民社会。乡镇政府要积极培育社区自治，尤其是农村社区自治，建立社会中介组织，扶持社会团体和群众团体，培育和提高社会自治、自理能力。3.公共服务的提供者作为基层组织的乡镇政府其主要职能必须定位于提供公共服务，彻底转变行政领导模式为管理服务模式，解决长期以来乡镇政府工作中提供公共物品的缺位问题，建立名副其实的公共服务型政府。4.社会稳定的维护者。乡镇政府必须把维持社会秩序、维护社会稳定、保障公民人身安全和私人财产安全权，作为一项重要的职能。[3]

（二）构建新型的服务型乡镇组织机构

1.组织重构的原则。第一,精简统一效能的原则。按照社会主义市场经济规律的要求，确定政府职能，调整政府组织结构，精简政府机构，精简政府人员，转变工作方式，改进工作作风，提高工作效率。加强宏观经济调控部门，减少专业经济部门，充实社会服务部门，强化执法监督，发展社会中介组织。第二，权责与职能一致的原则。任何政府机构，都要根据自己的职权范围，承担一定的责任和任务。按照权责一致的原则，调整设置组织部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能合并为一个部门，克服多头管理、政出多门的弊端。第三，优化和强化职能的原则。政府职能的优化和强化，是一个问题的两个方面。所谓优化，就是对不属于政府职能范围之内的事情，政府应该放手不管；所谓强化，就是对属于政府职能范围之内的事情，政府一定要管好。建立有效的政府，而不是全能政府。[4]

2.服务型乡镇组织重构。（1）撤乡并镇 精简人员。首先撤乡并镇。应该根据实际情况，因地制宜地开展乡镇撤并工作。一般而言，我国乡镇数量偏多，规模偏小，经济实力普遍较弱，压缩乡镇数量，扩大部分建制镇的规模，能够增强其发展的实力在乡镇合并过程中应该坚持以下几个原则；一是适度扩大简直乡镇的人口规模的原则。二是尊重历史上的传统的原则；很多的乡镇是由原来的人民公社时期演变分化来的，在合并的时候尽可能的恢复期愿挨的板块，同时在名称的选择上，尽量采用以前习惯的名称，减少合并的阻力。三是由小合到大，有弱合到强的原则。根据所要合并乡镇的经济发展情况和规模简直情况。最好把规模小的乡镇合并到规模较的乡镇，把经济基础较差的乡镇合并到经济条件较好的乡镇，实行资源的优化配置，到优势互补的目的。第二精简富余人员。在人员精简上，既要精简一般工作人员，也要精简领导职数；提倡交叉任职，一人多职，甚至一套人马几块牌子。对于一般工作人员可采取两种渠道，一是实行提前离职；一方面对年龄较大，身体健康状况不好的工作人员，根据其工龄、贡献情况给予一定的补偿的基础上鼓励提前离职；另一方面鼓励一部分人员创办实体，在有关政策方面给予一定支持这样采用综合措施，鼓励富余人员脱离机关，一方面可以解决他们的后顾之忧，另一方面可以实现机构与人员的消肿目标。[5]

（2）要合理设置乡镇组织机构。根据服务型乡镇政府的职能定位，在重新界定乡镇职能的基础上，合理设置乡镇的组织机构。首先是领导机构统一设党委、人大和政府三个，不再设政协组织机构。对于职能部门，实行党政可以不分家，无须追求与上级党政组织的形式上的对口统一，甚至实行一套人马几块牌子。具体地讲乡镇机关设“四办”，即综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、社会稳定办公室。乡镇事业站所统一设置“两所一站两中心”，即财政所、司法所、文化站、计划生育服务中心、农业综合服务中心，均为财政拨款事业单位。同时，根据上级有关规定，将国土资源管理所改为县国土资源局的派出机构，畜牧兽医站改为县畜牧局的派出机构。两个单位转制为企业：将劳动保障服务中心转制为社会中介组织，农村公路管理所更名为农村公路管护中心，转制为企业，走社会化、市场化、企业化的路子。

此外，机构和人员精简之后，要实行严格的定编、定员、定岗制度；同时完善机构编制与财政预算之间的相互制约机制。未经核定，任何人和部门都无权超编，超职数人用、调配、录用财政供养人员。

[1]于建嵘.转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京：商务出版社，2001：8.

[2]徐世雨.村民委员会选举中存在的问题与改进对策[J].山东科技大学学报（社科版），2006，（1）：87-88.

[3]王阳.转型期地方政府定位[M].北京：人民出版社，2005：21-27.

[4]娄成武.现代管理学原理[M].北京：中国人民大学出版社，2001：12.

[5]曹现强，等.公共管理学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2005：22.