关于完善行政诉讼检察监督的思考

宗振国

（北京市延庆县人民检察院 北京 102100）

自行政诉讼法实行以来,检察机关也发挥了在现有法律框架下的监督职能，取得了一定的成效，得到了社会各界的充分肯定。然而，因法律规定得过于笼统，行政诉讼法律监督机制的不健全，使检察机关多年来在执行行政诉讼法的过程中，不能发挥应有的作用，现就检察机关在行政诉讼中如何有效地实施法律监督谈一点粗浅的看法。

一、行政诉讼检察监督的概念及意义

行政诉讼检察监督，是指人民检察院依法独立行使检察权，对人民法院、当事人及其他诉讼参与人的行政诉讼活动实行法律监督，以维护国家法律的统一正确实施。这是人民检察院法律监督职能的重要组成部分。这种法律监督权，通过对人民法院确有错误的行政判决、裁定进行抗诉，发动再审程序，使人民法院经过再审，对抗诉的案件作出改判，纠正错误，保障法律的统一正确实施。

对行政诉讼实行检察监督，是维护国家和社会公共利益发展社会主义市场经济的需要，是实现依法治国建设社会主义法治国家的需要，是完善我国行政诉讼制度和检察机关法律监督体系需要。

经过二十年的行政诉讼检察监督的实践，检察机关发挥了行政诉讼法律监督的作用，取得了一定的成效，得到了社会各界的充分肯定。因此，有必要加强对行政诉讼检察监督问题进行深入的研究，以便进一步规范和完善相关法律制度。

二、关于行政诉讼检察监督的法律规定

我国对于检察机关在行政诉讼中的法律监督权的规定主要有四个，两个是立法规定，两个是司法解释：

（一）关于行政诉讼检察监督的立法规定

1、《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定是人民检察院对行政诉讼活动实行法律监督的最高法律依据,同时也表明了我国检察机关的性质及其在国家政权体系中的地位。

2、《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院对行政诉讼活动享有法律监督权的基本法律依据。

我国行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，从该条规定来看，检察机关对行政诉讼的监督范围是行政诉讼的整个过程，应该包括事中监督和事后监督。但是，行政诉讼法的具体条文关于检察监督的规定仅有一条，即第六十四条，该条规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的生效判决、裁定；其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉；监督手段则更没有具体规定。

（二）关于行政诉讼检察监督的司法解释

1、最高人民检察院于1990年10月颁布的《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》,具体内容有三个方面：（1）有权提出抗诉的人民检察院应当是原审人民法院的上级人民检察院,同级人民检察院只能建议上级人民检察院提出抗诉而不能直接抗诉。（2）抗诉案件的来源有以下四个方面:当事人的申诉；公民、法人和其他组织的检举；同级国家权力机关和上级人民检察院交办的案件；其他由人民检察院自行发现的案件。（3）人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定确实违反法律、法规规定的,应立案审查。在审查中,可以向法院调阅有关材料,可以调查核实有关证据。（4）人民检察院提出抗诉的案件,应当派员出席法庭,对诉讼活动是否合法实行监督。

2、1992年6月最高人民检察院《关于民事、行政审判监督程序抗诉案件再审时人民检察院派员出席法庭问题的批复》中规定:最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力确有错误的民事、行政判决、裁定，按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉，同级人民法院再审时，提出抗诉的人民检察院应当派员出席法庭。

以上是我国法律有关检察机关在行政诉讼中的地位和作用的全部规定。

从这些规定中可以得出两个结论：（1）检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位。（2）检察机关在行政诉讼中的法律监督权主要表现为对已经发生法律效力的判决和裁定的抗诉。显然,作为一项重大法律制度,它的具体实施和操作,仅有上述规定是远远不够的。

三、我国行政诉讼检察监督制度的弊端

现行行政诉讼检察监督制度存在较为严重的缺陷，主要表现在行政诉讼法总则规定的诉讼监督权力的广泛性和分则规定的具体监督方式的狭窄性之间的矛盾。在总则中，行政诉讼法规定人民检察院对行政诉讼活动有权进行监督，而在分则中，却只规定了审判监督程序的抗诉一种监督方式。

（一）缺乏完整的抗诉权

抗诉,是检察机关行使法律监督职能的一项重要的权力。完整的抗诉权,包括上诉程序的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。完整的抗诉权是将法院全部的判决、裁定都置于监督之下,检察机关对一审判决、裁定和二审判决、裁定都可以抗诉,而不论其是否生效。在《刑事诉讼法》中规定的抗诉权,就是这样完整的权力。而现行《行政诉讼法》规定的抗诉权,只是审判监督程序的抗诉权。虽然,行政裁判的执行不会造成错杀无辜、冤狱等人身损害后果,但是,错误的行政裁判和错误的刑事判决一样,一旦生效并付诸执行,都会造成一定的损害后果。

（二）审判监督程序的抗诉中存在的缺陷

目前关于审判监督程序中抗诉的具体规定主要集中于最高人民检察院的司法解释中，而且也只有9个条文，仍缺乏具有操作性的程序规范，如检察机关在何种范围内、以何种方式调阅案件材料?以何种方式调查核实证据?法院应采取何种方式再审?如果法院采取书面审理或发回重审，检察机关如何出庭监督等等。这些问题均需由法律做出明确规定，检察机关的监督才能落到实处。

（三）无公诉权和参与诉讼权

在我国，对于损害国家利益和社会公共利益的行政行为,往往因与当事人的自身利益没有直接关系,或由于当事人资格的限制等原因而未提出起诉,这就需要检察院提出公诉，为保护国家利益和社会公共利益而提起行政诉讼，这理应是行政诉讼检察监督的一个重要组成部分，但我国法律在这方面尚无明确的规定。

除了提起诉讼外，参与诉讼也是检察机关进行行政诉讼监督的重要手段。在法国，法律明确规定,在涉及到国有利益案件的诉讼过程中,检察机关必须以当事人的身份参加诉讼,监督法院的判决是否侵害国有利益。而在我国，法律却未明确规定检察在什么情形下参与行政诉讼，这就使检察机关的行政诉讼监督权无法落到实处。

四、完善行政诉讼检察监督的措施

从目前我国行政诉讼发展的现状来看,加强检察机关在行政诉讼中的法律监督地位,不仅是必要的,而且是迫切的。检察机关对行政诉讼实施全面的监督,至少可以起到三个方面的作用:一是在行政行为损害国家利益、公共利益而又无人起诉时,由检察机关提起行政公诉,以维护国家利益和公共利益；二是监督法院的审判活动,及时发现审判中的违法行为并给予纠正,以维护法律的尊严,保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是对人民法院确有错误的判决和裁定提出抗诉,以确保法律的公正。正确理解和认识检察机关对行政诉讼的法律监督权,是关系到今后行政诉讼能否健康发展的一个重要问题。

在我国的行政诉讼实践中,检察机关在监督中已积累了丰富的经验。然而,完善行政诉讼检察监督的立法,健全行政诉讼的检察监督体系仍然是当务之急。

（一）增加上诉程序的抗诉权

现行法律将检察机关的抗诉对象限定在生效裁判的范围之内，大大影响了司法公正的实现。行政诉讼法虽然已将上诉权利赋予诉讼当事人，但是在法院裁判涉及的公共利益与当事人的自身利益没有直接关系时，当事人往往不提出上诉。法律只将生效裁判的抗诉权赋予检察机关，但错误的行政裁判一旦生效并付诸执行，就会造成一定的损害后果，都会影响公民对法律的信心。因此，赋予检察机关上诉程序中的抗诉权，可以维护国家和公共利益，减少当事人的诉累，稳定社会，这是十分必要的。

从法律监督的实际效果角度看，上诉程序抗诉要比审判监督程序抗诉更重要，因为地方各级人民检察院对同级人民法院审理的行政案件，情况最清楚，也便于参加全部诉讼活动，便于调查取证，比审判监督程序抗诉减少了许多诉讼过程的周折。

（二）提起行政诉讼

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权析依照本法向人民法院提起诉讼。”根据此规定,行政诉讼中的原告应是对具体行政行为不服,认为侵害其合法权益的公民、法人和其他组织。但如前所述,行政机关的具体行政行为侵犯的对象,不仅仅包括公民、法人和其他组织,还可能侵犯国家利益和公共利益。如在税务管理、海关管理、环境保护、食品卫生监督等行政管理活动中,有些行政机关工作人员与管理相对人串通损公肥私、贪赃枉法,侵害了国家利益、公共利益。当出现上述情况时,检察机关应依法行使监督权,而此时最好的监督方式就是提起行政诉讼。

赋予人民检察院提起行政诉讼权,并不意味着对任何行政案件都可以由检察院提诉讼。对此法律应作出限制性规定，只有涉及国家利益和重大公共利益且无人能够起诉的行政案件,检察机关才能提起行政诉讼。一般应包括以下几种情况:1、无确定原告的案件。2、原告无力、不敢或不愿起诉的案件。3、部分涉外行政诉讼案件。4、其他涉及国家利益和重大公共利益的案件。

（三）参与行政诉讼

检察机关作为国家的法律监督机关，对行政诉讼的监督应该是全面的、完整的，检察机关有权对行政诉讼自始至终的整个过程进行监督。不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督。在确定行政检察监督的范围时,要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发,有选择有重点地进行监督。对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与；对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应当参与。基于这一标准，检察机关参与行政诉讼的范围应包括以下几类案件：

（1）涉及到社会公益的行政诉讼案件。（2）行政违法后果严重,案情重大的行政诉讼案件。（3）具有重大政治影响的行政诉讼案件。（4）具有涉外因素的行政诉讼案件（5）审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加的行政诉讼案件。（6）检察机关认为有必要监督的其他重大行政诉讼案件。

检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，其地位是法律监督者。

（四）完善审判监督程序中的抗诉制度

在目前的审判监督程序的抗诉中，应当进一步完善，在检察机关和审判机关不统一的问题上，应制定统一的规范，防止任意解释，例如:有关调卷、审级、审限、再审程序、检察机关在再审法庭上的职责等问题都应当明确规定。

我们相信，经过不断的努力，行政诉讼检察监督机制将逐步得到健全和完善。检察机关将充分发挥法律监督职能，积极参与到行政诉讼活动中，实体监督与程序监督并重，对行政诉讼活动实施全面监督，进一步纠正行政执法和行政诉讼中的各种违法违纪行为，切实维护法律的正确实施。

[1]罗豪才、应松年主编《行政诉讼法学》，中国政法大学社，1990年版.

[2]刘莘、马怀德主编《中国行政法学新理念》，中国方正出版社,1997年版.

[3]周其华著《检察法律监督几个问题的的研究》，载于2001年第4期《法学杂志》.

[4]胡卫列著《行政诉讼检察监督论要》，载于《国家检察官学院学报》2000年8月第3期.

[5]王惠昌著《行政诉讼中检察监督权的完善》，载于《甘肃政法成人教育学院学报》2004年6月第2期.