区域合作与地方政府间横向关系研究

安 川

（南京铁道职业技术学院苏州校区 江苏 苏州 215137）

一、推动地方政府间横向关系发展、实现区域合作是深化改革的必然要求

地方政府间横向关系是指在行政区划上互不隶属的各级政府之间的利益博弈和权力互动的一种政治、经济和文化关系。它包括同级地方政府之间的平行关系，也包括不同级别但又互不隶属的地方政府之间的斜向关系。不论是平行关系还是斜向关系“彼此都不存在领导与被领导关系，也不存在管辖与被管辖关系”[1](7)

改革开放后，市场化趋势明显，地方政府获得了相对独立的可以自由支配和调节的资源，也可以去追求本地区的利益。“正是在地方利益的驱动下，各种形式的区域性开发和合作方兴未艾，这些活动以地方政府为主要组织者。”[2](8)特别是放权让利改革战略和分灶吃饭的财政体制的实施，使地方政府追求自身利益的合法性得到中央政策的承认，地方政府在得到权力的同时也承担了推动当地经济社会发展的重任，其行为的积极性和主动性提高，其进行区域合作的动力机制和手段都已具备。

近年来，各级政府间的合作组织不断涌现，如“西南五省（区）经济协调会，西北五省（区）经济协调会，苏浙沪省（市）座谈会，泛珠三角区域合作与发展论坛，环渤海经济圈合作与发展高层论坛，京张区域协调高层论坛等”。[3]此外，在县市级地方政府间合作组织更是发展迅速。如南京都市圈规划，长江三角洲地区城市合作论坛，杭嘉湖地区横向经济联谊会等。区域合作大体可以分为三种，一是省（市）间合作，二是省（市）毗邻地方合作，三是省（市）内合作。“如果说地方政府间的纵向关系具有政治和行政意义的话，那么地方政府间横向关系则主要具有经济和社会意义。”[4](240)

首先，地方政府间横向关系的发展有利于形成统一的国内市场，实现资源的优化配置。在市场经济条件下，资本、劳动力、商品与原料这四大要素是应该合理流动的，而在我国有些地方存在着行政权力的介入阻止各种生产要素的自由流动，破坏了统一的国内市场的形成，造成了不正当的竞争。另外，发展地方政府间横向关系还可以进行区域分工与合作，避免重复投资和重复建设，造成资源浪费。重复建设往往“忽略了本地资源优势，导致专业化分工协作水平低，区域分工利益丧失，规模经济和集约化经营难以实现，既损害了区域经济效益，也削弱了由不同区域优势互补而形成的对宏观经济效益的贡献。”[5]

其次，地方政府间横向关系的发展有利于拉动落后地区的发展，缩小地区差距，最终实现共同富裕。我国各地区发展不平衡，差距很大，实现区域合作一方面可以使先进地区能充分利用落后地区的宝贵资源，不至于造成浪费。另一方面也可以使落后地区发挥后发优势，在一个更高的平台上发展，学习和借鉴先进地区的科技和管理经验，少走弯路。另外，由于中国有着严重的城乡二元格局，城市之间存在着广大的农村区域。区域合作可以充分的发挥城市对农村的辐射作用，消除城乡差别，使各个城市形成都市圈。

最后，区域合作的发展有利于克服跨地区性公共物品供给不足和公告事务治理失灵，更好地为辖区的居民服务。由于地方政府的多中心体制存在碎片化问题，难以统一组织行动和解决跨区域公共产品的供给。例如，地区性的河流治理，水资源利用，人口流动与社会安定等。为了解决这些问题，必须进行多中心联合，整合地区性资源，达成总体性目标。一些地方政府通过签定政府间协议，成立联合机构，召开联席会议等形式，建立了稳定的双边和多边合作关系。例如江苏省吴江市与浙江省嘉兴市一直有跨界水污染纠纷，在双方政府的认真协商下，建立了信息互通机制，环保联合检查机制和联合办公机制，基本上解决了跨界水污染的难题，促进了两地经济、社会的进一步和谐发展。

二、地方政府间横向关系发展中存在的问题及其对策建议

我国地方政府间横向关系刚刚发展，运行机制还不规范，存在一些问题，综合来看主要有以下三大方面。

首先是法律和政策层面上的，对于区域政府合作，既没有具体的法律规范化，也没有成立全国性的区域合作管理机构。中央政府内没有专门的区域合作协调管理部门。在区域政府合作中，如果说省（市）内的合作可以由省政府统一组织和引导，那么跨省（市）和毗邻地区的政府间的合作，就没有一个行政级别更高的机构来引导和监督。中央政府虽然制定了区域发展规划来协调省级政府间关系，但“没有综合的区域管理机构，不可能有真正意义上的区域政策与区域规划。”[6]只有建立了区域合作的管理机构，才有可能解决合作中的冲突，进行有效仲裁，推动区域合作的进一步发展。另外，也没有专门的区域合作与发展的法律，1980年制定的《全国国土总体规划纲要》，和1989年《中华人民共和国城市规划法》中对地方政府间横向合作的具体事项都没有明确规定，各级地方政府在实际运行过程中也容易相互推诿，不利于合作的深入发展。另外，由于没有统一的管理部门，使得区域政府在区域经济一体化中，结成联盟，抵制中央的正确政策，削弱了中央权威。“一些地方政府通过横向联合形成更大的政治力量，试图对中央政府的公共决策和公共政策产生影响。”[7](254)

其次是地方保护主义在个别地方还严重存在。实行分税制后，各级地方政府的可支配财政收入主要受到两个因素的影响，一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是上下级政府间分享财政收入的比例。由于比例预定，所以地方政府为了扩大收入，都积极的去追求地方经济利益最大化。地方保护主义由此而来，重复建设，大而全，小而全，造成了资源的浪费。另外，也有些地方政府利用行政手段对资本、劳动力、商品与原料这四大要素的合理流动进行干预。地方保护主义阻碍了统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥，使环境恶化，不利于经济的可持续发展。特别是近年来，各级政府为了招商引资，进行恶性竞争，无序竞争，超低价拍卖土地，扭曲了土地市场价格。要解决地方保护主义就要加强法制，对地方政府不当干预所造成的损失要进行赔偿，并要对负有责任的官员进行处罚。

最后是技术层面的利益补偿机制的建立不到位。在地方政府的合作中，特别是发达地区与不发达地区的合作中，由于各自的经济基础不一样，居民的科技文化水平不一样，资源分布不一样，可能造成短期的利益分配不公问题，引起合作的障碍。但这完全可以通过建立利益补偿机制来解决。因为“经济合作的主要问题是合作收益如何分割，属于技术层面的问题，因此比较容易成功。”[8](125)特别是在跨区域公共产品和服务的合作中，容易产生利益受损方和利益收益方的分立。例如在河流治理与水资源综合利用方面，上游地区是牺牲或压制了自己的一部分利益来保证下游地区的水资源清洁和安全的。所以在合作中要建立专项基金和财政转移支付制度，补偿受损地区的利益。只有突破地方意识，建立有效的利益分享与补偿机制，才能带来人们对其他领域合作的预期，才能推动其他领域的合作和原有合作的深化。因此，有效的利益补偿机制是区域政府合作持续前进的一个主要动力机制。

注释：

[1]杨宏山.府际关系论[M].中国社会科学出版社，2005.

[2]杨宏山.府际关系论[M].中国社会科学出版社，2005.

[3]杨小云、张浩省级政府间关系规范化研究 政治学研究[J]2005(4).

[4]林尚立.国内政府间关系[M]，浙江人民出版社1998.

[5]杨小云、张浩.省级政府间关系规范化研究 政治学研究[J]2005(4).

[6]张可云.区域经济关系前景与区域制度建设[J]，中宏网2001.7.4.

[7]杨宏山.府际关系论[M]，中国社会科学出版社，2005年.

[8]王子昌、郭又新.国家利益还是地区利益-东盟合作的政治经济学[M]世界知识出版社2005.