论城建档案行政执法

袁丽娟 阚跃凤

（大庆市规划局 黑龙江 大庆 163316）

当前，档案行政执法与其它各类行政执法一样，仍然存在执法体制不健全，执法部门之间职责不清、互相扯皮，现行法律、法规不完善等问题。然而，随着法制社会的到来，档案行政执法必须走法制化、规范化、科学化的道路，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。《档案法》颁布实施以来，各级档案行政管理部门通过各种手段和方式，依法行政，有效地推动了档案事业的发展。档案行政执法是档案法制的关键环节,是保证档案法发挥作用的必要手段,也是档案法制建设的重中之重。如果仅有档案立法而没有档案行政执法,那只能做到有法可依,还不能做到有法必依、执法必严、违法必究。档案法规定的各项规范如果都不能落实,档案行政管理部门档案行政执法权限不能得到很好的发挥,依法治档就成了一句空话。但是如何更加有效地依法行政，依然是档案行政管理部门不断探讨的一个问题。

2000年1月，国务院颁布了《建设工程质量管理条例》，其中明确了建设工程竣工资料是工程验收的必备条件之一，以及不按规定移交建设项目档案的罚则。接着，建设部出台了《城市建设档案管理规定》，《建设工程文件归档整理规范》，这一系列法规的出台，无疑是春风暖流，在档案行政管理执法道路上铺垫了坚实的基础，特别是《建设工程质量管理条例》在档案保证金被取消后，它给城建档案事业注入了一付强心剂，它的号召力，强制性和威慑力无疑是巨大的，伴随着“四五”普法的进程，可以预言：城建档案管理步入法制轨道为时不远。

一、城建档案行政执法存在的问题

随着《档案法》的颁布，档案行政管理部门理所当然地具备了行政执法主体资格，名正言顺地成了法律授权的行政执法部门。十多年来，经过各级档案行政管理部门的努力，档案行政执法工作取得的成绩有目可睹。但客观地分析，档案行政执法工作与社会预期和档案事业的客观要求相比，还存在许多问题。

档案违法现象主要表现为：1、不少单位包括一些机关单位或其他国有单位，没有及时建立综合档案室，各种门类、载体档案没有实行集中统一管理。城建档案、声像档案分散保存的现象更严重。2、应当立卷归档的文件材料没有及时收集、归档，散存在部门或者个人据为己有的现象司空见惯。3、一些单位档案保管条件不符合要求，档案库房和基本的防护设施欠缺，有的还存在安全隐患。4、重点建设项目、重大科技成果或其他技术项目鉴定、验收时未按规定验收档案。5、不按期甚至拒绝向档案馆移交档案。6、社会法制观念普遍不强，档案法制意识更是薄弱，影响了档案法制的健康发展。7、有的档案管理部门至今尚未将执法监督检查摆到应有位置，重业务、轻法制，重指导、轻监督的现象依然存在。8、城建档案法规与城市建设法规以及相关档案法规不能配套衔接，使得城建档案工作在条块工作中磨擦碰撞，造成收缴工程竣工档案困难，不仅流失了很多信息，而且今后扩建、改建、增容等等都将面临很多实际问题，造成不必要的经济损失。9、现在绝大多数城建档案管理部门尚未建立健全专门的执法监督系统，没有稳定健全的组织及人员来履行法治职责，使执法监督难以落实到具体工作中去。

二、完善档案法规建设，是城建档案工作可持续发展的根本保证

城建档案工作可持续发展，我们认为应做好以下几项工作：

一是建立健全城建档案立法组织机构，进一步完善城建档案法律、法规体系。

城建档案立法工作组织机构不健全，地方立法滞后。很多地方至今没有设立城建档案法制工作组织机构，法制工作中的组织建设越往基层，越是空乏。另外，地方立法滞后，制约了城建档案事业的健康发展。

二是尽快制定或修订一批与修改后的《档案法》和《档案法实施办法》相配套的城建档案重点法规项目，尽快出台有关城建档案方面的法律、法规。

三是要结合城建档案工作的特点及各市的工作实际，制定或修改有关城建档案工作的规定、办法。以省政府令的形式下发或黑龙江省城建档案管理办法形式下发。

只有健全城建档案法规体系，加强城建档案行业标准建设，充分发挥法规及规范性文件的保障作用和标准的技术性引导作用，加强执法监督检查，才能保证城建档案工作在法制轨道上健康发展。

城建档案馆要发展壮大，首先要讲生存，根本还在于生存的条件，我们不妨把〈建设工程质量管理条例〉罚则第五十九条展开来看看：如果建设单位只交一部分（甲方或者乙方的）竣工资料，或者大部分是复印件，罚不罚款？如何罚？又如政府引进的外地投资建设项目，一路大开绿灯，甚至边建设边使用，后补办相关手续，竣工档案就无法按规定时间移交，罚不罚款？罚一万，罚十万？用什么尺度来量，按工程规模大小，投资多少还是归档质量？有部分工程甲乙双方为工程价款而纷争，乙方用一手交钱一手交资料的手段，把档案当成了交换条件，从而使我们进退维谷。有的工程验收后已使用多时，他不办理产权证，这已严重违反〈建筑法〉〈条例〉等规定，其他部门不去查处，我们单独去处罚，是否显得喧宾夺主，势单力薄而苍白无力？更有甚者，不通过档案备案还办理了产权证。在我们的日常工作中遇到的情况实际上还远远不止这些。我们很清楚，城建档案工作是处于工程建设的末端，我们的目的是收集好竣工档案，并保管好，利用好，并不想处罚一些人和单位，树立一些对立面，因为这只是一种手段，我们要力求目的和手段的统一。因此，行政执法的内容合法急需解决的是制定与《城市建设档案管理规定》，《建设工程质量管理条例》配套的实施办法和切实可以操作的执法依据。

三、进一步充实和提高，使城建档案工作纳入依法治档轨道

讲充实，要落足于基本功过硬的执法队伍身上。讲提高，是指档案战线工作人员法律素质的整体提高。人的因素第一，我们必须培养造就一支素质较高的行政执法队伍，这个队伍中的每个成员应该是遵纪守法，清正廉洁，有良好的思想道德和工作作风，熟练掌握本专业的法律，法规和相关法律知识以及本系统本行业的专业知识，并在实践中融会贯通，表现在工作中的游刃有余，他们的口才和文笔堪称一流，良好的形象无可挑剔，同时被社会公众所认同。实施可持续发展战略也好，适应西部大开发形势也罢，作为城建档案事业同仁，夯实基础，内强素质，外树形象，建立危机意识以及前瞻意识尤为重要。

首先抓好依法治档的宣传教育。时代在进步，经济在发展，我们的知识面要不断地拓宽，建筑行业不断推出新产品，新技术，我们也要不断地更新知识，抓住基本的规范，不断灌输新的规定，标准，又特别是在“四五”普法的学习实践中，不断完善丰富我们的法律知识，更要利用经过培训考核的档案管理员形成的网络，加大向社会各界宣传的力度，让他们的上司，管理层和业主都参与对城建档案有关规定的学习，变“要我交竣工资料”为“我要交竣工资料”，把按规定移交竣工资料上升为自觉的行动，是一种遵纪守法行为。还特别要注重抓源头，无论是政府领导也好，还是开发区管理层也罢，他们所处位置，工作重心，对象不同，有可能很大程度上对城建档案知之甚少，因而我们要主动上门服务，宣传到位，具体工作落实到人。同时，抓利用实例的宣传，拿出利用档案社会效益，经济效益好的实例和档案不全造成重大损失的实例，充分利用典型事例的宣传效应，努力使冷门升为热点，冷清变为繁荣，冷落成为焦点，让全社会各阶层都认识到档案是城市资源，是宝贵财富。大家都来关爱它，呵护它，尽可能少的给子孙后代留下遗憾。

其次，抓好配套与配合工作。讲配套，当然是法律法规体系完善配套，当务之急是省建设厅应根据国务院的〈条例〉及省政府出台的〈建设工程质量管理规定〉，再结合建设部的〈城市建设档案管理规定〉指定实施办法和细则，像其他兄弟省一样，出台辅助性的地方性法规。笔者认为〈大庆市城市建设档案管理规定〉就比较完善，在其法律责任一章中，包含了其对照〈档案法〉进行处罚的条款，也罗列了对建设单位未签定工程档案承诺书，不按规定补测补绘竣工图，以及竣工档案不完整且在限期内未补充完善的处罚条款，并有具体的罚款数额。谈到配合问题，我们首先要认识到：建设行政执法不但具有社会性和公益性特点，而且还具有行业综合性特点，因为建设行政主管部门有关城市规则，建筑业，设计，装饰装修，房地产业，市政建设等管理职责，从执法力度上看，有《规划法》，《建筑法》，《条例》等作为有力的法律武器，从广度上看，执法主体是建设行政主管部门，它处理一个案件，在社会上其影响力是巨大的，它真正具有敲山震虎，杀一儆百的作用，而城建档案行政执法在其中是一个很不起眼的分子。正因为这样，我们与其他部门协调配合开展执法工作显得十分必要，而且通过参与配合，了解其他部门执法中的一些具体工作和专业知识，也同时让他们了解城建档案业务范围内的执法工作，增进理解和支持，共同携手形成合力，至少从建设行政执法这个口出去是一个声音，把城市规划，建设，管理全面地纳入法制化轨道，这样的结果，也是各部门共同追求的目标。讲城市的整体形象，文明创建也好，说建筑行业的创先争优也好，其中必然有建设行政综合执法的劳动成果，也有我们档案工作人员的心血和汗水，让全社会都来关注城建档案，认识城建档案。创造一个有法可依、有章可循、执法必严、违法必究的城建档案管理的良好氛围。