我国自然垄断行业治理制度设计

□文/顾允涛

一、我国自然垄断行业现状

（一）我国自然垄断行业概况。传统的自然垄断理论认为，自然垄断产业主要是指具有显著规模经济的产业，即随着生产规模的扩大，企业产品或者服务的平均成本出现持续下降的趋势。这时某种产品或服务全部由一家垄断企业来提供，社会成本最小，资源配置效率最优。现代自然垄断理论在规模经济的基础上引入了范围经济这一概念，认为面对多用户的多种需求，由一家垄断企业来提供产品或服务时的成本要比单独生产时低。

我国的自然垄断行业带有浓厚的行政垄断色彩。有旧体制遗留下来的问题，也有转轨过程中形成的。改革之前，我国实行的是计划经济体制，几乎所有的行业，从市场准入、原材料供给到产量和价格的决定都由政府直接规定。经过20多年的改革，政府取消或放松了对一些产业的管制，一些政府行政主管部门或垄断企业既是“裁判员”又当“运动员”的传统框架有了较大改变，竞争的局面逐渐形成，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制。

目前，垄断主要集中于少数网络产业，就是在产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强的垂直关系，生产厂商必须借助于传输网络才能将产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用厂商生产的产品或服务的产业，具体包括铁路、电力、电信、供水、供气等产业。在体制上，改革开放以前，我国一直将网络产业视为公益性事业。与长期以来的中央计划体制相适应，网络产业采取的是国有企业垂直一体化垄断经营和低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。改革开放以来，我国对网络产业这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以个别成本为基础的定价制度。通过机构改革，撤销了许多行业主管机构，将调控的职能交给国家宏观经济管理部门。自然垄断行业逐步与政府脱钩，真正成为市场的主体，我国自然垄断行业政企不分的传统框架有了较大改变，主要体现在电信、电力产业，改革滞后的铁路运输业也在积极探索“政企分离”、“网运分离”的途径。

（二）我国自然垄断行业的主要特点。

我国自然垄断行业具有自然垄断的一般特征和特点，如规模经济、范围经济、大量沉没成本、普遍服务性，但由于我国正处于转型经济和不完全市场经济的大环境中，与西方国家相比，我国自然垄断行业拥有诸多自身特点。

1、自然垄断行业大都是基础产业。这些基础产业均为关系国民经济命脉和国计民生的行业，如冶金、汽车、公共交通、供水、供气、供电、通讯等。这些行业在国民经济中发挥着举足轻重的作用，是国民经济的支柱。这些行业的发展状况直接关系到我国整体经济大局，关系到人民群众的生活水平，关系到重大经济政策的实施效果，具有战略性意义。

2、自然垄断与行政垄断交织。行政垄断是指各级政府及其所属部门或其授权的单位，凭借行政权力扶持或培植一定范围的经营者，使之限制竞争从而形成垄断的状态和行为。行政垄断与自然垄断的根本区别在于自然垄断行业不是通过政府管制人为地阻止其他厂商进入市场而形成的。西方国家的自然垄断是市场竞争过程中形成的经营性垄断，即成本条件导致市场不完全性，从而产生不完全竞争。我国是行政体制与行政权力形成的垄断，是由政府某一部门单独经营而形成的。政府统一制定基础设施产业的发展规划，出资建设基础设施项目，项目建成后由政府拥有的国有企业负责经营，是一种高度政企合一的政府垄断管理体制。

3、自然垄断行业的国有企业改革滞后。我国的国有企业改革主要集中在竞争性领域，而自然垄断部门的国企改革却比较缓慢。首先，国有企业改革的广度和深度不够。与电信、电力、民航产业政企关系的变革相比，铁路运输产业和自来水、供气等城市公用事业政企分离的步伐相对迟缓；其次，对国有企业的监管体制改革滞后。从我国自然垄断行业改革的现状看，还没有解决好与市场化改革相适应的监管体制改革问题，监管缺位和政府职能越位同时存在；最后，自然垄断行业国有企业治理结构还有待完善。目前，相当一部分国有企业没有设立董事会、决策层、执行层、监督层的层级以及国有企业的权责关系不够明确，大力深化自然垄断部门国企改革已经成为改革的重点和热点。

二、我国自然垄断行业存在的主要问题

（一）自然垄断行业的存在导致社会福利损失。自然垄断作为垄断的一种形式，存在着低效率和福利损失。相对于效率最高的完全竞争厂商而言，当厂商利润最大时，边际收益等于边际成本等于市场价格。而对于自然垄断厂商而言，当厂商利润最大时，边际收益等于边际成本但是小于市场价格。因此，在自然垄断条件下，消费者消费额外一单位产品所获得的边际利益超过了厂商的边际成本，也就是说从社会利益的角度来看，垄断厂商利润最大产出量过低，不是与社会利益一致的最优产出量，这种不一致性带来了低效率。由于自然垄断厂商是市场价格的制定者，可以实行各种各样的垄断价格，如价格歧视、搭配售卖等，并在满足政府强制性标准条件下尽可能降低产品或服务的质量。在自然垄断的市场结构中，消费者没有选择其他卖主的权力，因而不得不购买垄断企业提供的高价低质的产品或服务，由此遭受了福利损失。消费者福利的减少，其中一部分转移给了生产者，这部分相当于财富的重新分配；另一部分则是无谓的损失，即完全由于垄断厂商限制产量和抬高价格所造成的社会性损失。

（二）政府型自然垄断的角色冲突和影响。由于政府直接投资、建设形成的基础设施是公共资产的一部分，政府对其拥有的企业在监督管理上存在着严重的角色冲突。政府扮演着三重角色：一是作为一般社会管理者的角色；二是作为市场管制者的角色；三是作为企业所有者或生产者的角色。一方面政府要负责看管、监护、防止国有资产的流失，甚至要保证公共资产一定的投资收益；另一方面政府要代表公众的利益。从公众利益角度出发，政府又要求企业承担政府的普遍服务职能，实现社会目标。政府在对企业的管理上处于两难处境，需要在企业利益和公众利益之间进行平衡。如果政府过度偏重于公众利益目标，往往采取低价政策，则造成企业的收入不能弥补其经营成本，需要政府的财政补贴收入，长期的政府财政补贴结果是政府财政的不可维持，基础设施发展水平严重滞后于经济和人民生活发展水平的要求；如果政府偏重于企业利益，则往往会造成基础服务价格的上涨，基础设施服务价格上涨会带动整体物价的上涨，造成通货膨胀，阻碍地区经济的发展，损害消费者的利益。而且，从管制角度来看，由于政企不分，政府管制难以中立。作为管制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使管制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，就不可避免地歧视新的市场进入者。

（三）自然垄断行业价格管制成效不显著。首先，长期以来我国电力、自来水、天然气价格的提价幅度都很大，大大高于同期零售商品的价格上涨幅度。1985年中国零售商品价格指数为108.8，2004年为102.8，与之相比，1985年～2005年我国售电价格从每千瓦时0.08元上涨到0.50元左右，上涨525%；其次，由于自然垄断行业大都是基础产业，其产品和服务往往是其他行业的投入。由于自然垄断行业的供给不足和行业价格的连续上涨，都影响了其他相关产业的发展。许多农村地区因为缺电、电价过高减少了对家用电器的购买，在城市家电需求增长趋缓的情况下，不利于扩大家电行业农村市场的拓展；最后，即使实行价格管制将某些产品定价较低，也会存在非价格垄断问题，即产品供给量较少且服务态度较差，优先服务于本行业内部成员，让消费者付出排队等待等非货币代价。

（四）自然垄断与行政权力结合导致寻租问题深化。租金一词在经济早期阶段中，指的是某些资源（如土地资源）由于产权垄断或经营而产生的超额收入。在我国自然垄断行业中，由于自然垄断具有浓厚的行政色彩，而且民间资本难以进入自然垄断行业，使得寻租复杂化，寻租并不是为了获得传统意义上的市场准入，而是为了维护其自身的垄断地位。花费于寻租活动的经济资源并不能增加任何社会财富，就社会来说，这种用于寻租活动的经济资源完全是一种浪费，损失了本来可以获得的社会财富，扭曲了资源配置。而且，获得政府特许的垄断企业往往没有强烈的激情去改进技术、降低成本、增强市场竞争力，从而降低了经济效率。不仅如此，寻租活动还会引发新的寻租活动，造成寻租竞争，从而使更多的资源投入于寻租活动中。

三、我国自然垄断行业社会经济影响主要成因

（一）计划经济体制形成的路径依赖。改革开放以前，我国自然垄断行业管理体制与当时的计划经济体制相适应，实行政府直接经营的经营管理体制。在这种体制下，自然垄断行业生产资料实行单一的国有制；生产主体名义上是企业，实质上是政府，不实行自负盈亏，亏损一律由国家财政补贴；市场结构实行独家垄断，一体化经营；在政企关系上是政企合一或政企不分，企业没有独立的经营权。以自然垄断行业的价格管理体制为例，与政府直接经营的经营管理体制相适应，自然垄断行业的价格管理体制实行的是计划型价格管理模式。这种模式的基本特征是：第一，在价格形成方式上，实行单一的政府定价方式，自然垄断行业没有定价权；第二，在价格管理权限上，定价权高度集中于中央，价格都由中央统管；第三，在价格制定过程中，排斥供求关系的作用，而且价格一旦制定几十年不变。这种高度集中过于僵化的价格管理模式，混淆了政府和企业的职能，降低了自然垄断行业的生产效率和管理水平，使得自然垄断行业的产品或服务价格不反映成本，不反映供求，对经济生活产生逆调节作用。

（二）自然垄断与政府职能结合下的信息不对称问题

1、政府信息不充分导致效率损失。政府垄断经营管理模式优势的发挥，依赖于政府掌握完备的信息，包括掌握现有资源的所有情况，每一种产品所有可能的生产技术，每一个消费者的偏好等，并且政府对这些信息的掌握必须是动态的，及时反映每一个因素的变化。由于现实经济生活中资源、产品数量繁杂，技术复杂多变，消费者的偏好差异等原因，政府在信息搜集方面存在着巨大成本，政府几乎不可能掌握完备的信息，从而信息不充分使得政府集中计划式的垄断生产失去了效率基础。

2、信息不对称导致政府价格管制失灵。经过20年左右的价格改革，尽管在绝大多数竞争性产业中，价格形成机制的转换已基本完成，但我国对垄断性产业的价格管制没有建立有效的外部约束机制，使其价格时常偏离市场经济原则。我国政府对管制价格的审定，基本上是以被管制企业上报的成本和其主管部门提出的调价方案为依据，在具体审核时，成本只以企业上报的调价前或执行期成本为准，由于实施管制的有关政府部门职能的单一化和职能割裂，在制定和调整自然垄断行业价格时往往形成与被管制企业信息严重不对称的局面。企业为了维护其垄断地位，获得超额利润，通过虚置成本骗取垄断价格，抬高自己的经营成本以获得有利的政府定价。

（三）自然垄断行业范围的界定模糊化。从具体产业来看，电力、电信、铁路、煤气和自来水供应等产业都属于自然垄断行业，但这并不是说上述行业中的所有业务都是自然垄断性质的。要使管制取得预期效果，要考虑行业特征，只有真正的自然垄断业务才可考虑实施管制。若对非自然垄断业务实施管制则会抑制有效竞争，导致社会福利的损失。一般来说，自然垄断性业务是指那些只能通过固定管网运输实现的业务，其他业务则属于非自然垄断性业务。（表1）

四、完善我国自然垄断行业治理主要思路

（一）政府治理职能与经济职能分离。建立高效率的政府管制机构和独立于管制机构的运营企业，实现政企分离是自然垄断产业改革的关键。

首先，要把原来政企合一的政府部门改造成为纯粹的政府职能机构，与运营企业在产权和经济利益上彻底脱离关系，只履行作为政府管制机构应该履行的职能。

值得注意的是，市场体制要求的政企分离不仅仅是把运营企业从政府管制职能中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分解，主要是政府作为自然垄断行业管制者的政策制定、调控和作为这些行业中国有企业所有者代表拥有的所有权这三个职能的分解和由相互独立的机构行使这些权能。目前，我国政府管制体制对政策制定和调控两个职能几乎不加区分，其实两者之间有着明显的区别，前者是制定规章，后者则是确保自然垄断行业所有运营企业遵守这些规章。从权力制衡的角度看，不宜于把性质各异的职能集中于一个机构。

表1 垄断行业业务划分

其次，要把现有的运营者改造成为独立于管制机构并按商业化原则运营的现代企业。这要割断管制机构与运营企业之间的产权和行政附属关系。在产权制度上，着力实现投资主体的多元化，尤其是允许和鼓励各种所有制的企业从事生产和经营。值得注意的是，在政企分离初期，从原有自然垄断行业管制机构中分离出来的企业无论是市场份额还是资本实力都处于主导地位，这些企业会千方百计地维护原有的垄断地位，阻止竞争对手的进入。因此，打破主导企业在自然垄断行业产品生产和供给方面的垄断地位，培植和扶持主导企业的竞争对手，形成自然垄断行业生产和供给的竞争性结构，是政府管制机构的主要职能。

（二）科学区分自然垄断与非自然垄断性业务。受科技进步的影响，某些自然垄断行业的自然垄断性质部分消失，致使沿用以往的自然垄断界定标准显然不合时宜且有悖公平，因而应对自然垄断行业重新加以界定，并在此基础上区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务。对于非自然垄断性业务，正如前文所述，政府应放松管制，逐步放松对民间资本和外资资本的限制，允许多种经济成分的新企业的进入，以便充分发挥竞争机制的作用。同时，政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小经济规模，以避免低水平的过度竞争现象的出现。而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要投入大量管网等固定资产，其中相当部分是固定成本，如果多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使企业管网系统不能得到充分利用，应由国有企业经营，政府管制的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。

（三）探索激励性规制的实现方式。在传统自然垄断领域剥离出非自然垄断性业务后，自然垄断业务仍然要由国有经济控制，这也就在很大程度上决定了继续强化管制的必要性及合理性。但以往的管制方式越来越受到挑战，管制方式的改革是大势所趋。由于现行的管制方式不能有效解决企业内部无效率的产生、管制关联费用的增加、管制滞后使企业损失产生、管制部门的自由裁决权和寻租成本的增加，植草益认为除了给予企业提高内部效率的激励之外没有其他对策，称之为“激励性管制”。他把管制问题看作是一个委托-代理问题，着重研究如何在存在信息不对称问题的管制者和被管制者之间进行激励框架的设计，其实质是给予企业一定的自由裁量权，促进企业降低成本、提高质量、改善服务，诱导企业逐步接近社会福利最大化。由于我国自然垄断行业的行业特点和社会地位决定其实行垄断经营，在短期内无法改变，所以激励性管制结合我国国情是可以借鉴的。方法包括：第一，特许投标制度。即把所给予的事业特许权限制在一定期间内，在特许期结束后再由竞争投标制给予特定企业特许权；第二，区域间竞争。将受管制的全国垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部效率的一种方式；第三，社会契约制度。这是管制部门与被管制者在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、建设费等签订合同，如果能实现比合同规定的成绩好则给予企业报酬，否则，给予处罚的办法；第四，价格上限管制。在管制部门和被管制企业之间以类似于上述社会契约制度的形式签订价格改动合同，规定价格上限，使价格原则上只能在这个上限以下自由变动。这四种方法各有利弊，其中社会契约制度作为良策而被各国广泛利用。我国可通过完善各种形式的承包责任制，明确责权利关系，为企业降低成本，提高内部效率。

（四）提高自然垄断的社会治理效果。

管制分为经济管制和社会管制，而目前采取的各种管制主要是经济管制，在重视经济管制的同时，更应加强对自然垄断行业的社会管制。首先，要求在这些行业实行信息披露制度，建立有效的成本约束机制，在不损害国家安全和社会公共利益的前提下强制其定期公布财务状况、人事状况、发展规划等，并将诸类信息备置于制定地点以供公众查询。如果采取有效的成本约束机制和信息披露使企业成本透明化，政府对企业的价格管制就会化被动为主动，更好地控制企业成本，从而控制垄断价格；其次，广泛建立各种社团尤其是消费者组织，以使各种分散的力量集中起来共同监督该行业。同时，组织专家对产品价格进行审议，这样可减少物价部门定价的随意性和不确定性，使自然垄断行业产品的定价更加科学化、公正化、客观化；再次，应当建立有利于用户和消费者的诉讼机制，倡导团体诉讼，鼓励公益诉讼，并在相关法律中确立惩罚性损害赔偿金。此外，对于自然垄断行业及其经营者违反诸如《反垄断法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等相关法律法规的，在经营过程中存在欺诈或强制交易行为的，应依相关法律处理；同时，完善有关企业组织、人事、经营管理的法律法规，以形成对自然垄断行业多方面、全方位的管制。

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