我国加工贸易政策调整分析

吴杨伟 九江学院

我国加工贸易政策调整分析

吴杨伟 九江学院

由于受到金融危机影响，我国的加工贸易受到较大冲击，加工贸易进出口总值出现了明显下降，且下降幅度明显高于同期进出口贸易。如何发展加工贸易，扩大加工贸易出口，促进加工贸易的转型升级，本文对目前加工贸易政策调整进行了分析，并结合加工贸易的发展，提出了自己的思考。

一、我国加工贸易政策调整的概述

随着科学发展观和可持续发展观在经济活动中的运用，那些加工贸易“两高一资”（高污染、高能耗、资源性）的产业发展受到制约，在加上金融危机的影响下，国家近年来出台了多项有关加工贸易发展的政策，对加工贸易的发展进行了相应调整。

1．加工贸易商品分类管理政策调整。从1999年开始，国家开始对加工贸易商品实行分类管理，每年海关总署会同环保、商务等中央部门对加工贸易禁止类、限制类商品目录适时动态调整。截至2009年，列入加工贸易禁止类目录的共计1700余个10位商品编码的商品，加工贸易限制类目录的共计500余个10位商品编码的商品。从调整的方向来看，那些“两高一资”和劳动密集型产品更多的被列入禁止类和限制类目录，加工贸易的门槛也变得越来越高了。

2．加工贸易企业分类管理措施调整。海关对加工贸易企业实行分类管理，在2008年4月1日起施行的《中华人民共和国海关企业分类管理办法》中，海关对加工贸易企业参照进出口货物收发货人进行管理，分为AA类、A类、B类、C类、D类等5个管理类别，按照守法便利原则，对适用不同管理类别的企业，制定相应的差别管理措施，其中，AA类企业为经海关验证的信用突出企业，A类企业为信用良好企业，AA类企业和A类企业适用相应的通关便利措施；B类企业为信用一般企业，适用常规管理措施；C类企业为信用较差企业，D类企业为信用很差企业，C类和D类企业适用严密监管措施。海关对加工贸易企业实行区域差别管理，根据加工贸易发达的程度，将我国关境领域按行政区划分为东部地区和中西部地区。东部地区包括辽宁省、北京市、天津市、河北省、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省和广东省，其他省级行政区域划分为中西部地区。海关对不同区域内的加工贸易企业、不同类别的加工贸易企业实行不同的加工贸易银行保证金台账制度。为了减小加工贸易企业的资金压力，国家在2009年对东部地区A类企业开展限制类商品加工生产由“半实转”转为“空转”。

3．加工贸易保税监管措施调整。H2000通关系统的普遍运用和通关作业电子化改革的需要，海关对加工贸易企业逐步实施计算机联网监管，变传统的加工贸易纸质手册为电子化手册、电子账册管理。加工贸易企业通过数据交换平台向海关报送能满足海关监管要求的物流、生产经营等数据（即将企业的MRP、ERP系统与海关通关作业系统对接），海关对数据进行核对、核算，提高海关监管的效率，节约企业生产成本。

4．加工贸易出口退税率、缓税利息率调整。为了优化出口商品结构，2008年9月15日，国家发改委、财政部、国家税务总局等五部委调整部分出口商品的出口退税率。同时，将以前已经取消出口退税以及这次取消出口退税的商品列入加工贸易禁止类目录。

为了促进加工贸易的转型升级，对加工贸易企业从国内采购的货物适时调整了出口商品的出口退税率；2009年3月6日，海关总署发布公告，将加工贸易保税货物内销征收缓税利息适用的利息率暂由参照一年期贷款基准利率调整为参照中国人民银行公布的活期存款利率执行。加工贸易内销缓税利率下调无疑将缓解加工贸易企业的资金压力。另外，海关总署正酝酿系列措施推进加工贸易企业转向内销市场。

5．加工贸易出口转内销措施调整。在2007年，商务部将加工贸易的内销审批权从省级商务主管部门下放到地市一级；于2008年开始，将内销集中申报在沿海等地小范围内开始试点，并逐步简化内销审批业务；2008年底，海关总署出台了《支持扩大内需,促进经济增长的十项措施》；2009年初，海关总署又下发了一份意见稿，酝酿系列措施推进加工贸易企业转向内销市场；2009年3月6日，内销缓税利息率的调整等。以上一系列举措，目的是将企业外销萎缩的市场转向国内市场，尽可能的降低加工贸易企业的生存压力。

二、解析加工贸易政策的调整

从近几年加工贸易政策调整来看，目的在于“限制”和“发展”。“限制”主要体现在提高加工贸易的门槛，通过加工贸易商品和企业分类管理来实现，限制“两高一资”产品、低附加值产品的加工生产，并有序的将低附加值、限制类加工贸易产业向中西部区域转移；“发展”主要通过鼓励加工贸易转型升级、监管便利化、内销政策化等来实现，引导加工贸易健康有序的发展。

1．产业结构升级。加工贸易在我国的发展壮大之根源在于劳动力成本优势，但是，随着我国经济的快速发展，工人工资水平不断提高，劳动力成本优势相对于周边发展中国家正在逐渐丧失，以工资来衡量的单位劳动力成本已经不具有比较优势。因此，那些劳动密集型加工贸易产业的生产成本不断升高，出口成本优势降低，在整个加工贸易中所占比重逐年下降，比如鞋、玩具业等。从《加工贸易禁止类和限制类商品目录》的调整来看，政策倾向从以往的劳动密集型“两高一资”产业转向为高附加、高科技含量的产业，鼓励加工贸易企业加强科技研发与创新，鼓励机电产品、高科技产品的出口。据海关统计，2010年1-2月我国机电产品加工贸易出口735.9亿美元，增长28.8%，占同期我国机电产品出口总额的61.8%。

2．产业链条延伸。对于加工贸易“两头在外”、“大进大出”的比喻现在已不那么合适，传统的“两头在外”要么出口创汇少、生产工艺简单，要么对外贸易依存度高、缺乏核心竞争力。随着我国加工贸易本土化程度在不断提高，加工贸易企业正逐步提高自身产品的竞争能力和产业的配套能力，加工贸易产业链条逐步延伸，一方面，改变了过去那种“大进”的方式，在国内采购料件的比重逐渐增大，延长了加工贸易产业链条，对国内中上游产业的带动作用逐步体现，带动了上游产品的生产和出口；另一方面，改变了过去那种“大出”的方式，向深加工、精加工延伸。通过这种“大进大出”的转变，带动了整个加工贸易产业链条，使整个产业逐步形成积聚效应。

3．特殊海关监管区域功能重新定位。截至2009年底，我国特殊海关监管区域已经达到96个，其中以保税物流为主的功能区40个，以出口加工制造业为主的功能区56个。特殊海关监管区域区内企业分别可以开展保税加工、保税仓储配送、国际商品展示、检测维修等多种业务，这些特殊区域主要表现为出口加工区、珠海园区、保税仓库、出口监管仓库、保税物流中心（A、B型）、保税物流园区、保税区、保税港区、综合保税区等。但目前的特殊海关监管区域功能设置上不尽合理，如出口加工区设立之初只是为了便于保税加工物理围网规范化管理，与加工配套的研发、检测、维修、展示等业务不得开展，这些环节只能运到加工区外进行，不能享受加工区政策优惠，还增加了企业生产成本，严重制约了加工贸易的转型升级。因此，对于这些特殊海关监管区域而言，应结合产业特点，在保税加工区域探索保税物流，在保税物流区域探索保税加工，对现有特殊区域进行整合，将非加工环节纳入保税监管。

4．缓解出口压力出口转内销。金融危机背景下，国际市场需求急剧萎缩，使加工贸易出口大受影响，加工贸易企业订单减少或惨遭破产，为了扶持加工贸易企业走出困境，国家出台政策支持企业在稳定国外市场的同时，积极开拓国内市场，将部分外销产品转为内销，并给予税收优惠，鼓励企业逐步建立国内营销和物流体系，创立自己的内销品牌。出口转内销政策的实施，不仅使一些加工贸易企业走出困境，在规避外部经济波动带来的不利冲突，减轻国际贸易摩擦方面起到一定的作用。据统计显示，2009年外需对经济增长的贡献陡降为-44.8%，内需的贡献则高达144.8%。

三、加工贸易政策调整的进一步思考

第一，建立健全加工贸易产业退出机制

加工贸易产业退出机制的实质是基于一定时期我国进出口贸易和国民经济发展的需要，结合加工贸易产业的不同特点和发展的不同阶段，有区别的采取不同优惠政策，直至取消优惠，引导加工贸易的转型升级，适时将加工贸易转为一般贸易的行为机制。

首先，建立加工贸易政策调整实施机制。现行国家的政策虽然作了相应的规定，将加工贸易产业（商品）进行分类管理，结合商品的税目进行细分，适时动态调整相关目录，明确哪些是鼓励发展的产业，哪些是限制发展的产业，哪些是禁止发展的产业。但相关政策调整后，企业往往不能第一时间知道该政策，有时对相关政策理解也存在着偏差，这就要求政策调整应配套相应的调整实施机制，明确谁通知、谁解释、谁服务，让企业能第一时间掌握政策发展方向，调整企业生产。

其次，建立加工贸易产业评价体系。除了对加工贸易产业进行细分评价外，还要对加工贸易企业的加工贸易能力与水平进行评价，对我国外贸政策和外贸环境进行评价，运用该评价体系进行综合评价后，找出该加工贸易产业退出的“临界点”，当达到并超过该“临界点”时，表示该产业已经具备足够的国际竞争力，可以转为一般贸易。

最后，参照国际惯例，可以给予加工贸易产业一定的“过渡期”，当该产业达到“临界点”后，给相应企业预留一定的时间，让企业考虑如何将该产业与企业自身发展、国家产业政策调整相结合，给企业技术创新或产业转型提供足够的时间，顺利实现产业退出。

第二，深化海关监管政策调整

为了促进加工贸易的转型升级，除了将与加工相关的非加工环节纳入海关保税监管外，需要出台相应政策引导和鼓励加工贸易企业由单纯加工生产向设计、研发、服务等纵深方向发展，增加加工贸易的产业附加值。海关监管政策的调整可以从实行物理围网或非物理围网的特殊海关监管区域开始试点，然后向非特殊海关监管区域拓展。比如，对于出口加工区开展研发、检测业务的试点，待条件成熟后，可以向非特殊海关监管区域的加工贸易企业推广。

在内销监管政策上，海关应调整内销报关流程，减少内销报关单流转环节，进一步简化内销征税作业流程，减少企业交单次数，简化查验手续，努力实现企业办理内销手续“一个窗口、一次受理、限时办结”。

第三，细化加工贸易产业政策调整

在现行加工贸易备案登记管理的基础上，建立和完善加工贸易产业评估制度，组建加工贸易合同评估小组，对符合国家产业政策发展方向、有利于推动产业结构升级产业（企业），颁发加工贸易业务批准证书、加工贸易企业经营状况和生产能力证明或经营范围批准证书、加工贸易企业经营状况和生产能力证明，企业凭以上单证到海关申请备案或联网监管。

为加工贸易中上游产业和高技术产业提供政策支持，减少下游产业的政策优惠幅度，通过信贷、许可证件等金融和贸易政策，引导资金投入加工贸易中上游产业，投向电子信息（物联网）、新材料、环保、生物医药等新兴战略产业，使加工贸易迅速介入到高科技生产环节，介入到国际科技生产前沿。

第四，内销外销两手都要抓

应将加工贸易内销和外销都作为加工贸易政策的导向，为应对国外市场变化，可以建立一种弹性机制，即在外销形势好的情况下，在政策上适当倾向于外销，减少内销优惠政策和比例；在外销面临较大压力时，适当增大内销优惠，增加内销数量。通过这种内外销政策调整的弹性机制，使内销与外销和谐发展。

建立健全该弹性机制要作好以下几方面工作，一是有效调节收入分配，完善社会保障制度，增加居民收入和消费能力；二是加快服务业改革开放，重点是放宽准入、引入竞争、降低成本，扩大居民服务消费；三是有效使用市场和政府两种调控手段；四是扶持加工生产企业建立国内营销渠道、创建自主品牌、完善售后服务和研发。

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