护“命脉” 明责任 保发展——《中华人民共和国石油天然气管道保护法》解读

□ 文/本刊记者 张建

石油和天然气的管道保护，关乎社会稳定、民生发展、经济建设和国家全局。《石油天然气管道保护法》的颁发，将为油气管道安全运行保驾护航。

石油天然气管道可谓能源输送的“命脉”，油气管道的规划、维护和安全运行，关乎国计民生。为有效保护我国石油及天然气管道，保障石油、天然气的输送安全，维护国家的能源安全和公共安全，十一届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《石油天然气管道保护法》），于2010年10月1日施行。这标志着我国石油天然气管道安全正式纳入法律保护范畴。

法之亮点

《石油天然气管道保护法》是我国石油天然气法律体系的重要组成部分，具有如下特点：

明确管道企业的责任和义务。《石油天然气管道保护法》强调管道企业是维护管道安全的主要责任人，对其义务做出规定：一是强调管道企业要接受政府和有关部门依法实施的监督，保障管道安全运行。二是要求管道企业应保证管道建设工程的质量，在管道建设中遵守法律、行政法规有关建设工程质量管理的规定。管道的安全保护设施应当与管道主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，从源头上保证管道安全。三是针对管道企业在管道运行中保障管道安全的具体环节，规定：管道企业应当建立健全管道巡护制度，发现有危害管道安全的情形或者隐患的，应当按照规定及时处理和报告。管道企业应当定期对管道进行检测、维修，确保其处于良好状态；并对管道安全风险较大的区段和场所进行重点监测，采取有效措施，防止管道事故的发生。

明确政府、有关部门的管道保护责任。在政府责任方面，《石油天然气管道保护法》明确规定，国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。国务院其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。县以上政府管道保护主管部门为保障能源输送和公共安全，有责任指导、监督有关单位履行管道保护义务，协调处理管道保护中的重大问题，查处危害管道安全的违法行为。

切实维护土地权利人、群众的合法权益。油气管道依附于土地，管道设施的存在影响到对土地的利用。为切实维护土地权利人的合法权益，《石油天然气管道保护法》规定，依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应按管道建设时土地的用途给予补偿。同时规定，因管道巡护、维修、检测等作业给土地使用权人或者其他单位、个人造成损失的，管道企业应当依法给予赔偿。

针对管道安全事故的应急处理，《石油天然气管道保护法》规定，发生管道事故，管道企业应当及时通报可能受到事故危害的单位和居民。这充分体现了维护管道安全，要把人民群众生命财产安全放在首位的立法原则。

注意贯彻节约用地、环境保护等原则。针对如何处理好管道规划建设与生态环境保护的关系，《石油天然气管道保护法》规定：管道的规划、建设应当符合管道保护的要求，遵循安全、环保、节约用地和经济合理的原则。同时规定，管道建设项目应当依法进行环境影响评价。

法之成因

油气管道是我国的能源大动脉，管道运输传输的介质具有高压、易燃、易爆等特点，其安全关系国民经济命脉和公共安全。我国《石油天然气管道保护条例》对油气管道保护、对破坏油气管道行为的具体处罚措施，都做出了明确规定。但一直以来，打孔盗油等危害管道行为的事件却层出不穷，给生产企业造成了财产损失，给生态环境造成了重大威胁。安全问题是目前我国管道领域面临的最大问题。

放眼国际，世界石油管道网总长度约200万千米，欧美国家在管道安全运营方面积累了丰富的经验。英国在1934年颁布了《石油法》，后于1971年、1975年分别颁布了《天然气法》和《石油和水下管道法令》。《加拿大石油资源法》和《加拿大石油作业法》是加拿大针对石油和天然气管道的专门立法。此外，意大利、美国、俄罗斯、沙特阿拉伯等国家在管道安全运营方面也都积累了丰富的经验，都已形成了系统的安全模式，值得借鉴。

石油天然气长输管道是保障能源供给的基础性设施，管道运输已成为现代五大运输方式之一。据统计，目前，中国石油70%的原油、99%的天然气都通过管道方式运输，干线管道已经超过7万公里。中俄、中缅和中哈等国际管道建成之后，管道总里程预计达到8万公里。随着石油天然气管道在国民经济发展以及民生建设方面的作用日益显著，缺乏对管道保护的专门法律规范，显然与我国能源大国的地位不吻合。

随着城乡建设的不断加快，管道与铁路、公路、河道等工程存在着诸多复杂的相遇关系。此外，经济建设、城市发展与管道保护之间的矛盾也亟待调整。2010年，我国拥有油气管道总里程将超过10万公里，未来两年还需修建4万公里，油气管道这一国家级的公共基础设施建设会大大提速，能源动脉呼唤法律保护。

2008年，为应对国际金融危机的严重冲击，国务院高度重视加强和改善宏观调控，为经济发展提供了一系列立法项目。为保障石油、天然气的输送安全和公共安全，维护国家能源供给安全，国务院向全国人大常委会提交了《石油天然气管道保护法（草案）》的议案。《石油天然气管道保护法》是在总结原有行政法规实施经验的基础上形成的，细化了管道安全保护措施，规定了危害管道安全行为应负的法律责任。

法之思索

为加强海上的油气管道保护，《石油天然气管道保护法》授权国务院，根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。《石油天然气管道保护法》主要针对陆上油气管道规定相应的安全保护措施，需要指出的是，其中关于管道保护的一些基本制度，对海上油气管道也是适用的。

我国地域宽广，幅员辽阔，随着海岛建设的开发和发展以及管道铺设技术的提高，石油和天然气的管道不仅要铺设在陆域，也会铺设在海域。为了适应在海域铺设石油、天然气管道，对于在海上的石油和天然气管道的保护，同样重要。海上石油天然气管道的铺设和保护是一个系统工程，非常复杂，比陆上管道的铺设和保护要难得多。墨西哥湾“漏油事件”对美英两国及墨西哥湾地区的百姓生活以及生态平衡造成的严重损害，足以引发我国对海上油气管道保护的思索。

此前，十一届全国人大常委会第十四次会议在审议《石油天然气管道保护法（草案）》时，政协委员林强曾提出建议，在法律总则第二条中，“中华人民共和国境内”后增加“陆域和海域”，改为“中华人民共和国境内陆域和海域输送石油、天然气的管道保护，适用本法”。 政协委员严以新也建议，多列两个条款把海域的管道保护列入其中。他指出，“如果由国务院再另外制定办法的话，有失法律的本意”。政协委员朱文泉则建议，“国务院海洋行政主管部门依照有关法律法规负责审批和管理海上石油天然气管道的铺设，并具体负责海上石油天然气管道的保护工作”。政协委员高之国建议，“国务院和国内有关主管部门针对我国现行海上石油天然气管理和保护的规定尽快修改完善”。

我国是一个石油和天然气资源相对匮乏的国家，在当前和今后的相当长的时期里，国民经济快速发展，民生水平逐步提高，对石油和天然气的需求逐年增加，石油和天然气管道建设也将日益增多，保护任务艰巨。石油和天然气的管道保护，关乎社会稳定、关乎民生发展、关乎经济建设、关乎国家全局，《石油天然气管道保护法》的颁发，将为油气管道安全运行保驾护航。