公共图书馆体制改革与机制创新：基于新公共服务理论的视角

●钟刚毅，程孝良，李 勇

（1．成都图书馆，成都 610041； 2．成都理工大学a．高校研究与评估中心，b．图书馆，成都 610059）

总分馆建设是国家“十一五”文化发展纲要中明确规定的未来中国图书馆事业发展的一个基本方向，目前，体制障碍是推进总分馆建设的最大障碍。为此，图书馆必须进行理论和实践上的探索和突破，在管理体制上有新的变革，在投入与运行模式上进行创新。东部发达地区的探索，形成了公共图书馆总分馆建设的苏州模式、嘉定模式、禅城模式等。作为地处经济欠发达地区的西部城市，成都在公共图书馆总分馆建设中因地制宜地创设了覆盖全域成都、普遍均等的G-B-D多层服务体系建设模型，创新管理体制，引入市场机制，建设了托管型图书馆运行模式，形成了政府主导、社会参与的长效保障机制，实现城乡群众基本图书信息权益同保障、共发展。成都统筹城乡公共图书馆服务体系建设、创新管理体制的做法和经验，对推动全国公共图书馆建设具有重要的借鉴意义。

1 新公共服务理论视角下的公共图书馆体制改革

1.1 新公共服务理论的核心理念

美国公共行政学家R·B·登哈特建立的新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新模式来代替基于经济理论和自我利益的主导行政模式。其核心理念是公民主权和政府责任：政府的主要职责是坚持以人为本，以公共利益为主要目标，根据公民需要提供公共服务；建立对话协商机制，帮助公民表达其利益诉求；政府要承担法律、社会价值等全方位的责任而不只是市场的责任。它强调了公共行政的价值——公共性、公平、民主、服务、责任、人文精神的重要地位。从公民权利、社会资本、公共对话三个维度，树立了检验公共行政发展的标尺，构建政府与市民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新模式，“描述了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架。”［1］

1.2 新公共服务理论语境下的公共服务范式变迁

公共服务究竟应该怎样进行？政府与服务生产者、服务对象之间应该构建怎样的关系？新公共服务理论对这些问题进行了系统解答，并以此建构了新公共服务范式。其组织结构如图1所示。

图1 传统公共服务范式与新公共服务范式对比示意图

我国传统公共服务范式以政府为公共服务的核心和唯一主体，是一种政府大包大揽、全权负责的公共服务供给模式，公共服务的生产和提供都由政府来负责，既忽视公众的权利和责任，又忽视公共服务的其他提供者和生产者的权利和责任，导致公共服务的品种不多、质量不高、效率低下，亦无法满足公众的需求。

新公共服务范式以满足公民的公共利益诉求为价值取向，其核心理念与系统构架都发生了改变。在公共服务的内涵方面，不再以服务提供者而是以满足公众诉求的组织形式为判断公共服务的标准。这就是说，并非政府提供的服务才是公共服务，市场提供的服务全是私人服务；公众不再只是公共服务系统里被动的接受者，而是能够通过主动参与来实现公共服务的主体。在公共服务的组织形式方面，公共服务提供机制与生产机制发生了分离，公共服务的提供仍由政府来负责，但公共服务的生产则可以选择更有效率、更专业的市场主体，服务提供从单一方式向多种方式转变，服务的生产者获得了独立的地位。在公共服务系统构成要素方面，从政府与顾客（公民）的两方关系演变为政府（公共服务的提供者）、市场主体（生产者）和公民三方之间的关系，它们之间的互动决定着公共服务的质量和发展。

在新公共服务范式里，政府作为公共服务的提供者，负责制定政策，设置公共服务过程的基本规则，承担规划、融资、组织、安排生产、管理、评估、监督等职责，其工作重点既非“掌舵”，也不是“划桨”，而是致力于建立一套明显具有完善整合力和回应力的公共机构。市场主体作为公共服务的生产者，在政府设置的规则下，负责承担服务的生产、输送任务，直接满足消费者的需要。公民既是公共服务的客体（服务对象），又是改进和发展公共服务的主体，公共服务需要公民主动参与并表达他们的服务诉求，同时还要监督生产者的服务质量。在公共服务系统要素运行框架中，运行的发端是公民，由公民授权给提供者（政府），提供者再选择和安排生产者，生产者与公民一起协同生产，满足公民的公共服务需求。

1.3 新公共服务理论语境下的图书馆体制改革

在图书馆界，传统而习惯地把“图书馆服务”完全等同于“图书馆公共服务”，似乎“公益性”是政府完全承担图书馆服务的最权威理由。其实“公益性”体现的仅是图书馆社会价值的一种取向，并不等于国有图书馆服务的垄断。图书馆公共服务的根本目的是为了实现和保障“公民基本的获取图书馆知识信息权益、满足广大人民群众基本的知识信息需求”，那么以政府为主导，增加投入是基础，机制转换则是图书馆改革的动力与手段，而增强活力、改善服务则是改革的最终目标。在新公共服务理论看来，“直接提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供并得以实现。”［2］也就是说，政府的最重要职能并不在于提供产品，而在于创造一个保障产品的生产和服务实现的良好环境。在这里，政府逐步推进的政事分开和管办分离，就意味着政府的公共图书信息服务职能与公共管理职能的严格区分。

在组织形式上，创新图书馆公共服务模式，构建一种与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和服务型政府主导、市场主体参与的投入与运行模式。其核心目的就是从管理体制和投入与运行模式上建立起全面覆盖、普遍均等、资源共享、网络健全、运行高效、服务优质的公共图书馆服务体系。［3］

在管理体制上，政府应该发挥其公共性、主导性、服务性的职能，为图书馆事业发展创造良好的法治环境、政策环境、舆论环境，构建完善的公共图书馆服务体系，包括：社会化委托运营机制和政府、社会、公众共同监管、评估的体系，以政府公共图书信息服务采购机制为核心的公共财政补贴机制，从而推动图书馆行政体制向社会组织转化，探索政府主导、社会和市场主体参与的长效保障机制，建立图书馆“设施资产化、运营社会化、管理契约化”的完整运营体系。［3］

在运行模式上，不断深化公共图书馆体制改革和机制创新，探索科学的运行模式，按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的原则，以激发活力、改善服务为重点，［3］结合事业单位人事、分配制度改革，加快推进内部管理体制改革，逐步建立资格准入、全员聘用、优胜劣汰的人才队伍建设机制，不断提升服务能力和服务水平，满足公众个性化、多样化的需求。规范并协调公共服务效益与社会经济利益相结合的运行模式，在图书馆管理环节大胆放权，引入市场化机制，使图书馆摆脱对政府的依赖，在竞争中提高实力。

2 公共图书馆发展的核心要素分析

公共图书馆的根本目的在于向社会公众提供普遍均等、丰富优质的图书信息服务。因此，公共图书馆的管理和服务应同时具备两个特征：一是公益性，确保社会公众的普遍参与；二是优质高效的服务，保证公共服务效益最大化。二者缺一不可。

2.1 服务理念创新：政府角色的转变

新公共服务理论认为，从控制导向到服务导向，充分响应民众的需求是政府存在的目的。“政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图控制或驾驭社会，即‘服务’而非‘掌舵’和‘划桨’”。［4］政府应以服务于公众为职责，而非管制型政府；不包办一切公共事务，只是作为公共服务的提供者之一的同时为其他主体提供服务创造机会和条件，是一个有限而非全能的政府。因此，政府应彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念，切实以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量标准，构建公共服务型政府。

创新我国公共图书馆管理机制，需要从三个方面转变政府职能：一是从“办图书馆和管图书馆”为主向“为图书馆服务”为主转变；二是从“图书文化”向“大文化”转变，即从管理图书馆资源与设施为主向管理全社会文化资源，实现共建共享为主转变；三是从以行政手段、直接管理为主向以经济法律手段、间接管理为主转变。目的是赋予图书馆自主权，让其自主开展生产、运营、服务活动。

2.2 管理体制创新：实现管理社会化

新公共服务理念不仅有助于我们重新认识公共服务的公共性，也让我们重新审视公共服务主体的多元性。西方行政改革的实践证明，公共服务领域并不是市场原则的禁区，公共服务的市场化具有完全的可行性。英国政府的文化管理模式“一臂之距”就是成功的典范。这种管理模式的实质就是：依法管理，管办分离，必要时干预。政府与文化机构保持适当而必要的距离，既不要管得太多，也不放任自流。政府通过委托管理、契约监督（评估）等方式，在图书馆管理体制中引入市场化机制，目的在于形成利益引导机制，激发管理单位改善服务的内在动力，从而保证丰富优质的服务。与此同时，实现图书信息服务提供机制与生产机制的分离，促进服务生产方式的社会化，有利于政府由“大包大揽”的全能型政府向“有所为，有所不为”的“小政府”转换，实现“小机构、大服务”。通过委托服务，既填补了政府用于社会公益方面资金的不足，又照顾了政府无暇顾及的弱势群体，增进社会公平。［5］

2.3 组织结构创新：完善公众参与和政府回应机制

公众参与是图书馆价值的体现和图书馆服务水平提升的源泉。图书馆的本质是为公众服务，失去了读者，图书馆就失去了生存的价值。在新公共服务理论体系中，公民参与是一种不可替代的价值。在公共图书馆服务体系中，公众有一个主动参与、自我管理、自我发展、自我服务的过程，从而构成一个“知情-参与-监督”的完整权利链条。然而，在实践中，公众参与却存在着“效率”与“回应”的两难问题。正如登哈特所言：公共管理者一方面追求着服务效能，另一方面必须把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上，更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应，［6］由于公民参与的时间问题和知识、技术问题而影响公共管理者组织效益与效率的达成，这就导致“效率”与“回应”经常呈现出一种紧张关系。对话协商是缓解这种紧张关系的唯一途径。“未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与公民对话协商和公共利益充分结合”。［1］

3 成都市公共图书馆总分馆建设的探索与实践

2003年以来，成都市图书馆坚持以科学发展观为指导，大力推进和深化城乡统筹的管理体制和运行机制改革，积极探索城乡协调发展的总分馆建设道路，取得了初步成效。

3.1 管理体制改革：创设G-B-D多层服务体系建设模型

以城乡规划一体化为先导，确立全域成都的图书馆发展格局。对照成都市全域成都和一、二、三圈层发展的规划，成都市图书馆提出了按照“总馆带动，分馆呼应，形式多样，规模适配，机制灵活，共建共享”的思路，分别以“G”（general library简称“G”，指成都市总馆）、“B”（branch library简称“B”，指区、市 （县） 级分馆）、“D”（diversified简称“D”，指社区、镇乡及以下可以因地制宜，构建多样化的图书馆格局）代表三个层面，对成都市图书馆进行统筹规划布局，简称“G-B-D”多层服务体系建设模型。在农村构建了“市（总馆）—区（市、县）（分馆）—镇乡（分馆）—村（图书室）—农家书屋”为一体，在市区构建了“市（总馆）—区（分馆）—社区图书馆”为一体的多层服务体系。以“成都图书馆”为中心，区（市、县）图书馆为骨干，按照多层级、多功能的图书馆布局和规划建设标准，使全市图书资源通过资源共享网络向二、三圈层扩展，覆盖“全域成都”。并按照“G-B-D”多层服务体系建设模型，依托共享工程市支中心、区（市）县支中心为平台，乡镇（街道）、村（社区）基层服务点为载体的数字图书馆群，逐步形成了从中心城区到中心镇、一般镇，再到中心村的城乡一体化图书资源“共享工程”体系。

通过G-B-D多层服务体系建设模型，实现了城市带乡村，城乡公共服务均衡发展。呈现出“在共建中共享、在共享中共建”“一地资源、全市共享，全市资源、为我所用”的良好局面。

3.2 运行机制创新：托管型公共图书馆模式

为了提高农村公共服务和社会管理水平，促进城乡基本公共服务均等化，成都市政府于2008年出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》（简称《意见》），明确了政府对公共图书馆的经费投入和条件保障，并鼓励基层图书馆在管理体制和运行模式上深化改革，大胆创新。按照《意见》精神，成都邛崃市图书馆在总分馆建设中不断探索图书馆管理体制改革与创新，创设了“托管型公共图书馆建设模式”。托管型公共图书馆是总分馆的一种特殊形式，是指公共图书馆主管单位按照“政府主导、委托管理、市场运作、全民享受”的思路，在图书馆管理中引入市场机制，与企业签订协议，将所属图书馆委托给企业管理，并按照一定的标准对服务进行评估，然后根据服务质量向企业支付服务费用，从而形成以规范化的分馆形式为区域内广大公众提供图书信息服务的一种图书馆管理模式。它是以实现资源共享、互惠互利为目的而组织起来的、受共同认可的协议和合同制约的一种办馆模式，既具备联办型图书馆的特点，又引进了社会化的专业管理优势。其运行模式和组织结构如图2所示。

图2 邛崃市镇乡托管型图书馆运行模式与组织结构

托管型公共图书馆变传统的“条状”行业管理方式为“块状”企业管理方式，打破了原有“政府大包大揽搞文化、行业管理来协调”的模式，构建起“大图书馆”的格局。实现了管理的专业化和设施设备、人才、市场等资源的整合，降低了管理成本，提高了管理水平和服务效益，有利于实现城乡公共图书馆的统筹推进。通过读者体验图书馆免费、均等、公开、透明的服务，监督托管型公共图书馆的运行，并将诉求反馈给服务提供者、生产者，会形成一个读者从知情到参与到监督的完整权利链条，有利于唤醒公众获取图书信息知识权利的意识，从而优化公共图书馆生态，推动公共图书馆事业的发展。

从实际运行效果来看，在这种模式中各方责、权、利明确，管理运营机制科学合理，图书馆的公共文化阵地作用得到了较好发挥，文化人才的积极性得到充分调动。

［1］（美）J V登哈特，R B登哈特．新公共服务：服务而不是掌舵［M］．丁煌译．北京：中国人民大学出版社，2004：164.

［2］（美） 奥斯本，盖布勒．改革政府——企业家精神如何改革着公共部门［M］．周敦仁，等译．上海：上海译文出版社，2006：136.

［3］杜染．体制改革与机制创新：文化馆体系公共文化服务新探索 ［EB/OL］.［2009－09－15］．http://www.ccmedu.com/bbs/dispbbs_47_15804_30_1.html.

［4］王卓君．和谐社会与构建服务型政府［J］．中国行政管理，2008（1）：31.

［5］宋耀辉．政府购买公共服务的理论与实践探索［J］．财经界，2008（6）：113－116.

［6］陶学荣，陶睿．中国行政体制改革研究［M］．北京：人民出版社，2006：79.