关于推进乡镇行政体制创新的思考：建立精简、统一、效能的政府

■ 王建军

乡镇是我国社会治理活动中最基层一级政府,发挥着重要的作用。适应中国特色社会主义社会建设发展的需要，不断推进乡镇行政体制的创新有着重要的现实意义。乡镇行政体制创新的核心是权力的分配和结构的调整；重点是组织机构的设置和人员的编制；关键在于人事制度的公正有效。同时，注意解决好两个关系。即：一是解决政府管理的统一性与政府间规模结构的关系问题。过去强调政府管理的统一性时，往往把政府机构上下对口作为一个先决条件，这是导致各级政府规模普遍较大、人员臃肿的一个重要原因。事实上，政府管理的统一性，主要是指领导、政策、规范、管理方式、管理程序的统一性，以及与此相联系的管理活动的规范性。构建合理的乡镇行政体制，就是要合理确定其政府规模。二是解决政府规模与行政资源供给能力的关系问题。行政资源是指政府在行政管理活动中各种资源支出的总和，其中政府的行政事业费支出是一个十分重要的指标。构建合理的乡镇行政体制，还必须建立行政资源与行政规模之间的严格约束机制。

行政权力结构创新

行政权力的划分是行政体制的核心。创新乡镇行政权力结构，就是要理顺上下左右各种关系，实质是权力重新分配和利益重新调整的问题。

一是要在市场经济和村民自治的条件下重新调整国家与农民的分权关系。随着农村改革的深入推进，社会主义市场经济体制的建立，农户成为市场的主体，农民群众在取得了独立自主的生产经营权的同时，也承担市场经营风险，他们迫切需要建立和完善与这种经济体制相适应的行政管理体制。这就要求乡镇必须调整乡村之间的权力结构，处理好领导与指导、示范与引导、管理与监督的关系，把生产经营自主权、村民自治权等权力真正还给农民。乡镇政府在履行职责时必须依法行政，依据市场经济规则办事，紧贴农民需要，发挥五个管理服务职能，即：指导帮助农民提高组织化程度，科学示范引导，降低市场风险；在生产资料、资金、技术、信息方面为农民提供优质服务，为民、便民、利民；帮助农民拓宽致富门路，确保农民增产增收；加强农业公共基础设施建设，增强抵御自然灾害的能力，提高经济效益；加强市场监管，严禁乱收费乱罚款，优化农业改革发展环境，杜绝各种坑农、害农事件的发生，保护农民的利益。

二是要从权力结构配置上合理划分县区与乡镇上下级之间的事权、财权、人权，扩大乡镇治理的自主权，给乡镇治理改革提供一个较大的空间。在事权方面，要按照“简政放权、理顺关系、规范分类、加强基层”原则，除中、省明确规定的上收管理权限的部门外，市、县两级一律不得再上收管理单位；已经上收的，要根据基层工作需要重新下放，真正实现“条块结合、以块为主”。同时，要结合清理行政审批事项，将能下放给乡镇的坚决下放，可委托的尽量委托，放权乡镇。在财权方面，要加大财政转移支付力度，从财力上支持乡镇综合改革，按照公共财政的要求，可由财政按其任务核定经费，也可通过政府采购，公开招标，择优选取中标者，签订行政合同，变“以钱养人”为“以事给钱”。在人权方面，要改革干部人事管理制度，给予乡镇一定的用人自主权，推进乡镇干部合理流动。

三是妥善处理好乡镇党委政府、村党组织和村委会三者之间的关系。目前，乡镇党委政府、村党组织和村委会三者之间的多重博弈格局已经成为制约村民自治良性发展的“瓶颈”因素。这主要表现在：第一，基层各政治主体之间缺乏整合力。一些地方乡镇党委政府、村党组织、村委会的权力重组不畅，法理关系不清晰。第二，行政干预仍然过多。村民自治中的政府介入问题在有些地方还相当严重，一方面削弱政府应有的权威和力量，另一方面会扼杀村民的自治能力。第三，法定权力机关民主功能虚置。比如乡镇人大作为乡村最高权力机关，在很多地方正常的活动开展不起来，使其领导功能严重弱化，影响了村民自治制度的实施。第四，乡村治理“精英”的缺乏。改革开放以来，农村社会的人员流动加快，造成乡村治理“精英”的流失，很多地方的农村出现无人可选的局面。针对以上问题，转换乡镇治理模式，首先，必须狠抓农民教育，不断提高农民素质，塑造现代型农民，为村民自治机制的良性运行提供主体条件；其次，增加法律制度供给，理顺乡村政治主体之间的法理关系，为村民自治机制的良性运行提供法制保障。一是根据宪法与《村民委员会组织法》中确立的乡政村治的原则精神，由全国人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督等程序性法律。二是由各省、自治区、直辖市人大常委会制定乡政村治特别是村民自治法律的实施办法。在实施办法中要明确划分乡镇和村的利益边界特别是乡政府和村委会的职责权限。三是在乡政村治法律及其实施办法中，按照违制处罚的原则，考虑增加、补充有关法律后果的惩罚性条款，以维护乡政村治法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”两种不良的村治倾向。第三，促进农村基层党组织功能角色的转换，为村民自治机制的良性运行提供组织载体。从角色定位来看，党组织的领导核心地位不能放弃，但是必须改善党的领导方式，寓领导于民主实践之中，寓领导于法制之中，寓领导于服务之中，寓领导于党员先锋模范作用的发挥之中，提高党的影响力。从功能转换来看，党的基层组织要从高度行政化的功能定位转向高度政党化的功能定位。具体到农村社区，就是要强化其社会整合、政治动员、利益表达、提供服务等政党的本来功能，以此来积累执政资源，巩固党在农村的地位，推动村民自治的健康发展。从基层党组织的设置方式来看，要善于在实践中创新村级党组织设置方式。适应乡镇撤并、村组撤并的发展，可以考虑由过去的按照农村党员居住区域就近设置党支部，转变为设置村级党总支（党委），并按产业结构特点分专业设置党支部，按照党员居住分布和从业状况分类设置党小组或党员中心户。这种做法，一方面以党员为核心，以服务为纽带，延伸了党支部的触角，密切了党群关系。另一方面更具有深远意义的是引导和促进了乡村社会的有序分层，为乡村社会形成各种具体的利益实体奠定了基础。

行政组织结构创新

行政组织结构决定着行政组织体制的优劣。所谓行政组织结构是指行政组织各要素如组织目标、行政职位、层级制度等的组合方式，这种组合方式是依法确定的。组织目标是一个行政组织设置的基本依据。行政组织目标的确定是以行政组织的职能为依据的。随着农村经济社会结构的转变，乡镇行政组织职能向“大服务”转变已不可逆转，其组织目标也必须随之发生变化，行政组织结构适应之变革已成必然。乡镇组织机构改革的重点是改变机构臃肿，站所林立的弊端，重点应当是从纵向减少管理层次，使管理结构扁平化，提高组织效率；从横向对机构设置进行必要的增、减、撤、并，实现新的组织功能的配置。“增”主要是增设强化提供公共服务的统一、高效机构；“减”主要是大幅度精简乡镇已无多少实际职能的内设机构，归并事业单位，裁减冗员；“撤”和“并”主要是积极稳妥地调整乡镇建制，撤乡并镇将乡镇数量调整到适当比例。对乡镇现行的机构设置存在的角色错位、关系不顺以及结构不尽合理、数量偏多等问题依次进行改革。按照“简政放权、理顺关系、规范分类、强化服务”的原则，在合理划分县区管理与乡镇管理权限、乡镇管理与村民自治的权责基础上，重新设置各类机构。

积极推行党政领导交叉兼职，从纵向上减少管理层次，提高效率。各内设机构负责人由乡镇分管领导兼任，最大限度地减少编制人员和领导人数。同时要加强机构编制的管理，严格执行定员定额管理，机构编制一旦核定，就应以法律形式固定下来，强化约束，控制机构膨胀。乡镇事业机构按照公益性职能和经营性职能分开的原则，通过运作模式创新、所有制形式创新和法人治理结构创新，加强公益性，放活经营性，促使其逐步与财政脱钩，转变为各类中介服务组织，以形成企业、中介、政府多元化的乡镇服务体系。

根据上述陈述，拟提出乡镇治理模式的组织设计构想要点如下：

1.强化党的领导、实行党议合一，推行党委、人大、政府兼职，精干乡镇领导，减少管理层级。主要是：

乡镇党委设五人：其中书记1人、副书记1人、委员3人。

乡人大主席团七人：其中乡镇党委书记兼人大主席，1名乡党委委员兼人大副主席，其他为不驻会成员。

乡镇政府设三人：其中乡镇长由副书记兼任，党员副乡镇长1人由一名党委委员兼任，民主副职1人。

2.实行乡镇内设机构和直属单位整合，建立四个办公室两个中心：

（1）党政群工办：主任由乡党委委员（人大副主席）兼，工作包括党务、纪检、人大、政协、组宣、武装、共青团、妇联等。

（2）社会事务办：主任由一名副乡镇长兼，工作包括民政、信访、调解、治安、劳动、社保、司法等。

（3）公共服务办：主任由一名乡党委委员兼任，工作包括基础设施建设、教育、卫生、环保、文化、广电等。

（4）经济发展办：主任由一名副乡镇长兼任，工作包括：农村产业发展，生态建设，扶贫开发，林、水、牧、等行业执法和实用技术推行普及等。

（5）财税经管中心：设主任1名，负责村财乡管，乡级单位财税收支运行及其它财务管理。

（6）计生服务中心：主任由一名乡镇领导兼任，兼有行政和技术服务双重职能。

以上共计6个内设机构，乡级领导6人，工作人员按30人计，共计36人。（以万人乡镇为例，其它乡镇可视情况增减。）

3.驻乡镇的上划站所本着精简、效能的原则，由省一级主管部门明确编制，定岗定员，严格控制。主要有公安派出所、法庭、土地管理所、工商所、税务所等，一般以4人为宜，有的可以跨乡镇按片设置。

行政运行机制创新

行政运行机制的核心是行政管理过程的施行。行政管理过程反映了行政运行机制的作用过程，它是一个由决策、执行、监督、反馈、协调等环节构成的回路体系。从中央政府到地方各级政府构成一个管理大回路体系；从各级政府内部构成一个管理小回路体系。乡镇在这两个管理回路体系中地位特殊，具有双重功能。既处在各级政府管理大回路中的终端层位，又具有一定的独立性，它将其在大回路中获取的各种资源统筹配置，通过内部管理回路体系运转服务于三农。从理论上讲，两者目标应一致，运转应协调统一。但现实是乡镇独立性不足，乡镇行政运转严重倾向于被动地参与大回路循环，机械地照抄照办上级要求，片面地对上负责，而缺乏把上级普遍要求同本地实际和群众接受程度相结合，创造性、相对独立开展工作的运行机制。在行政运行机制中探索既能使乡镇保持一定的独立性，充分发挥服务于三农的功能，又能保证整体行政机制正常高效运转将是创新的重点。

一是改革乡镇决策机制。建立和完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制，认真履行重大决策的规则和程序，完善村情民意反映制度，与群众利益密切相关的社会公示制度和社会听证制度，专家咨询制度，决策失误责任追究制度，提高决策的科学性、民主性。

二是改革执行机制。通过授权、委托、外包等各种方式转移政府部分社会管理和服务职能，把那些不该管、管不了、管不好而应由企事业单位自主管理和村民自治的事，交还给企事业单位和村民去管；社会中介组织比较发达的地方，可把政府目前所承担的一些技术性、协调性工作外包给社会中介组织、社会公益组织和社会自治组织。

三是建立和完善有效的监督机制。政府内部必须建立和完善一套有效的监督机制，防止内部成员和不同组织之间的不轨行为，以促其忠于职守、克己奉公，不断提高行政效率。同时，还要进一步强化权力机关、司法机关、公民和舆论等外部监督，从而保证乡镇权力行使的民主性和公正性，提高行政行为的权威性和效能性。

四是改革乡镇绩效管理机制。以科学的发展观和正确的政绩观来创新考核方式方法。上级政府、特别是县区政府必须跳出“指标、指导、检查”的传统僵化模式和做法，为乡镇功能转型减压松绑。当务之急是要积极探索以公众满意度为取向的绩效评估机制，以改变只对上不对下负责的工作导向。在市场经济条件下，乡镇政府工作的绩效指标应更多地围绕农民生活质量和政府公共服务水平来决定，以突出反映农民生活水平的变化和政府公共服务能力的高低。

人事行政制度创新

人事行政是治国之本、强国之道，在政府管理中处于关键和核心的地位。20世纪90年代，为改革与计划经济体制相适应的权力高度集中的干部人事制度，并根据社会主义市场经济体制和民主政治发展的需要，我国建立起了公务员制度。这一制度的建立，一方面改革了过去对人才资源实行统一计划配置、干部管理方式单一、用人缺少法制等弊端，在人事管理中体现公开、平等、竞争、法制、廉洁、精干、服务等精神；另一方面，充分体现了我国政治制度的特点和要求。但在乡镇这一层面改革还是比较缓慢。这一问题的存在已成制约乡镇治理创新的一个重要因素。因此，给乡镇以用人的自主权，使乡镇建立起人事管理竞争机制和更新机制是创新的另一个重点。要从改革干部管理制度入手，建立健全乡镇干部交流制度。对乡镇干部任职年限、工作时限和交流的条件、去向、程序、纪律等做出明确规定，根据不同情况实行任职交流、回避交流、培养锻炼性交流和警示性交流等。建立健全以竞争上岗、双向选择、末位淘汰为主要内容的竞争机制，创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，做到领导干部能上能下，一般干部能进能出。对于出现的空额，根据因事设岗、凡进必考、择优录用的原则，通过公开招考的方式，实现双向选择，把好进人关。