珠海社会改革破冰

■朱慧涛

为了保证改革的平稳,珠海遵循了中国经验的一贯模式:先试点,后推广。在改革目标的指向上,这些试点包括培育社会组织,以及城市的社区民主自治、农村的村民自治等多个方面。

在广东改革的棋盘上，珠海是一枚关键的棋子。

2008年12月，国务院审议并原则通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，珠海再一次站在改革的潮头，担负起先行探路、攻坚克难的重任，“一体两翼”（行政管理体制改革是主体，经济管理体制和社会管理体制改革是两翼）正张开双翅，朝着“模式引领”的方向蓄势腾飞。

珠海社会管理体制改革作为“一体两翼”的重要组成部分，先行先试已经破题，城市社区民主自治建设、农村社区民主自治建设和社会组织建设三大试点工作也在加速推进。

“十户联保”：来自网山村的探索

网山村因村后的来隆山山丘形状如网而得名。全村面积约7平方公里，常驻人口约1500人。近年来，该村探索出了一条社会自主治理的新形式——“十户联保”制度。网山村委会对村内农户进行分组，按照居住间距十户为一组，将全村340多户居民分成34个联保小组，联保小组的十户居民签订“十户联保”协议书，规定十户之间相互守望，对周围的治安注意观察，生活上互相关照，并由村民推选德高望重的人做联保户长，由户长负责联保小组成员的分工和日常联络等工作。

网山村“十户联保”制度脱胎于2005年斗门公安分局在该村试行的“十户联防”制度，缘于近年来该村伴随着周边一些企业工厂入驻和外来务工人员激增而加大的治安压力。所谓“十户联防”，即以十户为单位，将住房相邻的农户组成联防小组，联防小组成员之间平时互相帮忙看家护院，遇到危险困难，联防小组其他住户主动予以救助。在网山村开展“十户联防”试点后，斗门区委、区政府及时发现了这一来自基层的“自主创新”，加以提升完善，拓展为“十户联保”，即将乡土社会邻里“面对面”的联防相守，发展成为集群防群治、禁赌禁毒、普法宣传等多种社会管理功能于一体的综合治理新机制、新平台。“十户联保”制度的推行，使得自古相传的邻里照应的道德义务得以用制度的形式固定了下来，成效显著，村里实现了“无刑事治安案件发生，无较大的民间矛盾和纠纷发生，无群体性事件发生”。

从本质上看，“十户联保”是村民自治的领域扩张，使得村民自治不仅体现为一种政治权利的认同，更体现为实实在在的村民自我服务、自我管理的农村公共服务有效供给上。其基本逻辑是：村民自治是基层群众自治，是一个大众参与的过程，离不开广大村民群众的积极参与。2009年，珠海市委、市政府决定在全市范围内推行“十户联保”制度。

而这，仅仅是珠海社会体制改革成果的一个缩影。

珠海的做法与经验

珠海正在推进的社会体制改革，是广东省根据中央有关精神的“自选动作”，其出台背景是珠江三角洲地区正在进行的新一轮改革发展浪潮。2008年12月，国务院批复同意实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，明确把加快珠江三角洲地区的改革发展上升为国家战略，并赋予珠江三角洲地区“科学发展、先行先试”的重大使命，把推进社会管理体制改革作为再创体制机制新优势的重要内容。广东省委书记汪洋要求珠海社会管理体制综合改革“要抓紧试验，积累经验，为全省提供借鉴”。

在此背景下，2009年6月，珠海先后出台了《关于推进社会管理体制改革先行先试的意见》和《2009年珠海市社会管理体制改革先行先试实施计划》，分别规定了此次社会体制改革的7个方面的重要内容和六大领域的先行先试。

从珠海市出台的相关文件规定及其改革实践来看，珠海社会体制改革的创新之处颇多。

探索创建城市和农村社区自治型管理模式，建立共建共管共享的社会治理新格局。社区自治改革，核心是“社区去行政化”。为防止各类行政事务进社区而造成对社区民主自治空间的挤压，珠海市规定了行政事务进社区的准入标准，如在香洲区翠香街道社区规定了行政事务可以“采取‘费随事转’或‘政府购买服务’”的方式进入社区。村民自治改革，围绕着“十户联保”制度进行。例如网山村，过去三五人的村委会很难管理1500人，而“十户联保”增加了一层管理人员，就解决了这一问题。

充分发挥社会组织的作用，构建社会管理主体多元化格局。比如软件协会所承担的双软资格认定，被其认定的企业，将获得政府部分退税的实际利益。社会组织手中有了资源，才能吸引更多的会员入会，并发挥出自己的作用。而行业协会做好了，就可以吸引更多的企业进入珠海。在社会组织的自立、自主、自律当中，自立是前提，自主是关键，自律是保障。而自立，没有政府的有序放权是不可能的。将来还会考虑成立社会组织孵化中心，以帮助社会组织在走向自立过程中最艰难的时光。

探索建立政府咨询机构，构建共同参与的社会治理模式。如试点设立了政府咨询委员会。政府咨询委员会依法设立并外在于政府行政组织体系，性质是辅助政府行政并发挥信息收集、意见传达、决策咨询、政策解释功能的机构，人员由政府相关部门的领导、人大代表、政协委员、相关领域专业人士、行业协会代表、其他社会组织代表和市民代表组成，目的是实现“问政于民、问计于民、问需于民”，使得政府的决策和管理获得专业化的推动和公众更多的理解和支持。珠海市首批设立的三个政府咨询委员会分别是“促进就业咨询委员会”、“医疗卫生咨询委员会”和“小区管理咨询委员会”，其他各类咨询委员会的设立计划到2013年完成。

香港元素与珠海特色

珠海此次社会体制改革的思路之一就是“大胆借鉴国际经验”，主要是香港的做法。作为珠海社会体制改革的参照对象，香港是典型的“小政府，大社会”地区，政府机构少而精，社会中间层非常繁荣。在香港，社会事务的处理和公共服务的提供依赖三类主体，即政府、社会组织和私人部门，并以社会组织和私人部门为核心。

归纳来说，香港社会管理的成功经验主要有以下几点：第一，加强公共服务监督，履行政府公共管理职能。例如，香港公共房屋制度是政府住房保障制度的成功典范，也是香港最主要的社会政策之一。香港公共房屋采取市民轮候制度，租金低廉，配套设施完善。目前香港约有68万个公屋单位，大约有30%（200万）的居民是通过公营房屋来解决住房问题，政府住房保障的范围较为广泛。第二，推行地方行政计划，鼓励居民参与区内事务。第三，培育社会中介组织，强化社会自主治理能力。作为世界经济最自由的地区之一，香港的社会中介组织经过市场经济的长期洗礼已发育得较为健全。以福利组织为例，香港大部分的社会福利服务均由社会中介组织提供，这些服务包括家庭及儿童福利、社会保障、安老服务、康复及医务社会服务、违法者服务、社区发展以及青少年服务。单就社工而言，截至2008年7月，全港注册社工已达13890人。第四，提倡购买公共服务，部分公共事务商业运作。

本轮政府机构改革，市民政局加挂了两块牌子：珠海市委社会工作委员会和珠海市社会工作促进局。可见，珠海实际上是想实现香港那样的社会自主治理格局，所采取的方式是政府的积极改革作为。珠海此次改革可以被称之为“政府主导下的社会自主治理”，不失是一种适合中国国情的社会体制改革思路。具体来说，社会体制改革的出发点以及目的是要实现社会自主治理，基本途径是政府主导，即在政府主导下，建构政府与民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系。