保险业参与公共应急机制的思考

■陈靖云

近年来，随着保险业的快速发展，保险深度和保险密度不断提高，保险在国民经济与社会生活中，特别是在公共管理方面扮演着越来越重要的角色。保险内在具有社会管理功能，在防损减灾以及事故处理上具备较强的专业技术实力，在事后赔付、迅速恢复生产以及促进社会稳定等方面具有一定的经济基础。

目前在欧美、亚洲新兴国家以及南非等国家和地区，公共管理职能改革正在轰轰烈烈进行着，原来的单一公共管理模式正尝试逐渐被公共合作模式 PPP（Public&Private Partnership）所替代；从国际范围内保险业发展经验来看，保险业越发达，保险与公共管理就结合得越紧密，功能发挥得就越充分。本文旨在通过对保险功能以及保险发展趋势分析的基础上，结合公共管理理论，就保险业参与公共应急机制的必要性以及可行性进行分析，并就参与方式进行初步探讨。

保险业参与公共应急机制的动因

第一，保险业发展与公共应急机制现状及其内在矛盾。

2009年，国内保险业务增长好于预期，保费首次突破1万亿元，在2008年基数较高、2009年外部环境十分困难的情况下，仍然实现了13.8%的增速，保险公司总资产突破4万亿元。经营效益大幅提升，保险公司利润总额达到530.6亿元。

但是另一方面，经济发展也给公共安全带来了更多的挑战。自2003年SARS爆发以后，国家已经意识到建立自上而下的系统性公共应急机制的必要性，并在此之后建立包括国务院、各部委以及各级地方政府在内的多层次、多行业、立体式、全方位的紧急预案体系，初步建立了国家公共应急机制。但是囿于各方面客观实际情况，我国公共应急机制在紧急事故预防、预警以及处理上功能发挥不充分，公共支出在应付公共事故处理上压力很大，未尽赔付现象在所难免，这些都为和谐社会建设带来一定的负面影响。总体上说，公共应急机制内部存在要求快速发展但发展缓慢以及要求巨额资金支持但公共财政支持有限这两对矛盾。

目前，保险参与社会重大事故多为商业性行为，保险与公共应急机制结合不紧密，还存在很大的发展空间。

第二，保险业参与公共应急机制的必要性与可行性。

目前，保险业参与公共应急机制具备一定的必要性与可行性，主要体现在以下几个方面：

首先，保险公司在灾害事故处理方面具备专业技术实力。这样，有利于从源头上预防和减少矛盾纠纷，维护社会稳定大局。公共突发事件频发，公共突发事件的预防以及预警十分重要，政府可以将保险纳入到公共应急体系中，利用保险公司在防损减灾方面的技术实力，发挥保险的社会“稳定器”和“减震器”作用，参与公共突发事件的预防和预警体系构建，减少事故发生率和损失规模。通过各类财产保险、责任保险、意外伤害保险的发展，可以为各类突发事件，特别是自然灾害事故的损失提供经济补偿。

其次，公共突发事件通常社会影响面巨大，损失金额高，对保险参与存在内在需求。预防和减少重、特大安全生产事故，防止严重危害人民群众生命财产安全的群死、群伤事故发生，是经济社会稳定发展的前提条件。政府可以以费率经济引导保险公司参与承保公共事件，弥补公共补偿的不足，缓解公共财政支出压力，实现有效事故赔付处理，促进社会和谐。

最后，保险业快速发展的同时，也逐步表现出参与公共应急机制建设内在驱动力。保险业规模越大，对社会经济影响也就越大，也更应该发挥相应的作用。2006年6月15日，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》正式发布，该文件对保险行业发展做出了新的指引，文件第五条指出要充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，并明确表示在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广，逐步将保险纳入灾害事故防范救助体系。这是迄今为止，国务院第一次以文件形式明确鼓励保险业参与突发事件应急机制。随后的2007年7月1日，机动车辆强制第三者责任险开始实施，保险业在交通事故处理中开始发挥出巨大的作用。

公共应急机制中保险业参与方式

第一，保险业参与公共应急机制的前提。

目前，国内的保险公司除中国出口信用保险公司外，其余全部为完全商业性保险公司。由于公共应急机制带有一定的公共性，商业性保险公司参与公共应急机制还需要以下前提：

首先，保险业参与公共应急机制需要相应的行业政策与国家法律作为引导和参与依据。一方面，保险业发展需要行业政策指导，尤其在一些重大公共工程中，行业政策的引导作用尤为明显；另一方面，国家法律对商业保险公司处理公共突发事件提供了法律保障和依据，能明确保险公司的法律身份，并进而有助于有效缓解和解决保险理赔过程中的纠纷。

其次，保险业参与公共应急机制需要完善的准入制度。政府部门应根据承保对象的特点，结合当地保险公司的经济技术实力，以自由市场竞争为根本前提，设立相应的市场准入制度，采用各种形式引导保险公司参与承保，管理公共事件风险。

再次，保险业参与公共应急机制需要适当的经济驱动。保险公司参与公共应急机制，不能是无偿性的。无偿性的保险服务违反市场经济原则，并从长期来看，最终损害的还是国民经济本身以及应急机制的运行。但鉴于公共应急机制的公共性，政府需要对保险费率水平实行监管，并在实践基础上不断修正费率，以确保公共性保险业务略有盈余。

最后，保险业参与公共应急机制有时甚至需要政府的特别支持。一些大型公共工程保险，因为保额巨大、风险值高，需要通过国际再保或分保的形式转移分散风险。特别情况下，境外（再）保险公司可能提出苛刻的再（分）保条件，此时政府担保可能更有利于解决问题，缓解保险公司的再（分）保压力。

第二，保险业以何方式参与公共应急机制。

目前国内有近百家保险公司，其中从规模上，大的保险控股集团与新兴小保险公司并存；在经营内容上，综合性保险集团公司与专业性保险公司互补长短，境内外再保险公司风险互担，较为完备的保险格局正初步建立。在此基础上，保险业参与公共应急机制可选择方式较多，保险公司主要扮演以下三种角色：

（1）减损防灾技术输出者。政府部门利用保险公司在减损防灾方面的技术实力，让保险公司参与制定、完善应急预案。通过防灾防损活动，建立风险预警机制，避免各种突发事件的发生或减轻各种事故的损失。这样做，一方面，保险公司的介入有利于提高对公共紧急事件的预防、预警效果，减小灾害发生以及损失；另一方面，社会资源得到有效配置，避免资源浪费，提升经济资源使用效率。各级政府应高度重视保险在突发公共事件管理中的积极作用，提高运用保险手段解决突发公共事件的能力，将保险业发展纳入经济社会发展全局统一谋划。

（2）灾害事故处理者。在重大灾害事故发生后，由政府部门牵头，建立专门的灾害事故处理小组，并吸纳保险公司参与事故处理。各政府部门应加强协作、通力合作，不断提高保险在突发公共管理中的渗透度和参与度。在事故损失确认、赔付方式、赔付金额以及灾害事故总结等方面，保险公司具有政府部门所不具备的优势。通过灾后损失补偿，尽快恢复生产、生活，将各类突发性灾害所导致损失降低到最小程度。通过给予自然灾害和突发事故中的保户以及时、准确的赔付，使其加速灾后重建和恢复正常生活秩序，保障社会、经济稳定运行。

（3）风险承包方。在上述各项参与前提下，通过立法、制定政策以及设置准入条件等形式，充分发挥保险费率的激励约束作用，鼓励保险公司参与公共风险承保，逐步健全安全生产保障和突发事件应急机制。当前，要尽快将保险纳入国家减灾委员会、防汛指挥委员会、安全生产委员会、抗旱救灾委员会等组织体系之中。力争使保险公司承保金额占国民财富的比重逐步提高，保险赔付额度占整个社会灾害事故损失比重逐步加大。

公共突发事件通常影响范围广，给国民经济和人民生命财产造成巨大损失，为政府公共管理带来了很大的挑战。然而，现有的公共应急机制还存在一定的矛盾，不能充分发挥应急机制的内在职能，亟需完善。政府部门应该通过将保险行业纳入公共应急体系的方式，逐步增强应急机制的风险预防、预警能力以及灾害事故处理能力，保障社会经济的正常运行，促进社会和谐。■