清朝支疆政策

本刊编辑部

清政府片面强调边疆的稳定，长期采取“输血型”的财政支持，而没有积极开发新疆自身的资源，也没能利用新疆的边贸优势。

2007年3月10日，科学技术部与新疆维吾尔自治区人民政府在北京举行了工作会商第一次会议，签署了《科学技术部、新疆维吾尔自治区人民政府工作会商制度议定书》，并议定了共同组织开展“全国科技支疆行动”；2007年11月20日科技部会同自治区人民政府、新疆生产建设兵团在北京召开了“全国科技支疆行动启动大会”。在会上，围绕新疆经济社会发展与和谐社会建设的重大需求，科技部向全国的科研机构、高等院校和企业推荐了354个科技合作项目，得到各省市科技管理部门、科研单位、高校和企业的积极响应；2008年8月，科技部出台了《关于推进科技支疆工作的若干意见》，并在新疆召开了部区工作会商第二次会议，同期还召开了全国科技支疆工作会议暨天山创新论坛，会议就全国科技支疆行动启动以来的工作情况进行了总结交流，针对新疆经济社会与区域科技创新发展的战略选择进行了高层研讨，同时对接了一批新的科技支疆项目，并就下一阶段全国科技支疆工作进行了安排部署；2010年3月29～30日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，会议主要内容是学习贯彻中央关于组织开展新一轮对口支援新疆工作的重要决策，并对进一步加强和推进对口支援新疆工作进行动员部署。

一次次会议、一项项政策，无不证实着国家对支疆工作的重视，但是对口支援新疆政策并非新中国的新创，早在清朝乾隆年间，“对口支援新疆”的财政制度就已诞生。为了加快新疆发展、维护新疆稳定，重新审视当年的一些做法，不无裨益。

财政支疆见成效

内地省份“协饷”支援新疆1759年，清政府完全平定了中国西北边疆的叛乱和割据势力。乾隆皇帝取“故土新归”之意，将西域改名新疆，1762年设立伊犁将军，管辖天山南北超过200万平方公里的辽阔土地。在短短30多年的时间里，新疆各族人民在中央政府的统一领导和全国各地的支援下，利用当时新疆的资源优势（主要是可垦荒地和草原），实现了较快的经济发展。

乾隆年间，清政府为了鼓励各族人民发展生产，在新疆采取特殊的税收优惠政策，对一些地区和民族完全免税，如哈密和吐鲁番地区的维吾尔族人以及蒙古族土尔扈特东归部众。另外，清政府在其他地区的税率也很低。例如，清朝在牧区征税很轻，牛马税为1%，羊税为1‰。

保卫边疆是建设边疆的前提，乾隆年间，清朝在新疆常驻的军队约4.5万人。“兵马未动，粮草先行”，新疆每年的军政费用需白银200余万两，而新疆全年货币形式的赋税收入，仅有白银10余万两。清政府规定，新疆的所有财政收入都留归新疆各地使用。新疆地方财政的收支差额问题，则通过内地省份的“协饷”解决。

从1760年开始，清政府每年从内地调拨“协饷”200万～300万两白银，充作新疆军政费用。当时，全国有25个省级行政区，除了财政比较紧张的黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台（今蒙古国）、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海外，其他的省份以及粤海关、闽海关、江汉关、江海关等海关，都要分担新疆所需的财政支出。

每年春夏间，新疆各地核定本地次年军政事业所需费用，将开支预算分别上报中央政府的户部（类似于今天的财政部）和驻在兰州的陕甘总督衙门（类似今天的兰州军区）。户部审定该预算后，按内地各省区和海关财政收支状况分摊。各省区和海关接到分摊数额后，按期将银两解送陕甘总督衙门，再由新疆派人领取，分存新疆各地银库，按月给各地公职人员和驻军官兵发放。

这些费用，大部分用于驻新疆清军官兵和办事人员（包括内地来的满、蒙、汉族官员和新疆本地的维吾尔等族官员）的工资及日常行政开支，还有一部分用于重大的公共工程，如水利和道路建设等。

乾隆年间，清政府为了鼓励各族人民发展生产，在新疆采取特殊的税收优惠政策，对一些地区和民族完全免税，如哈密和吐鲁番地区的维吾尔族人，以及蒙古族土尔扈特东归部众。

清政府共拨给新疆近4亿两白银当新疆遇到大事时，由清朝中央政府拨专款支持，称为“专饷”。例如，乾隆年间的土尔扈特东归（编者注：土尔扈特是我国蒙古族中一个古老部落，明朝末年部族中的大部分人离开新疆故土，到了当时尚未被沙皇俄国占领的伏尔加河下游开拓家园，建立土尔扈特汗国。后因不愿向沙俄称臣，历尽艰辛于公元1771年回到祖国），中央政府拨出专款20万两白银用于救济和安置。道光年间，平定境外浩罕汗国支持的张格尔叛乱时，中央政府共拨专款白银1000万两以上，其中400万两来自户部，200万两来自皇帝的内库，还有400万两从其他渠道筹措。清朝最大规模的拨款是19世纪70年代，反击英俄支持的浩罕汗国阿古柏的入侵。《剑桥中国晚清史》称：“7年之中总数逾5230万两协饷的支援，是支持左宗棠在新疆取得胜利的惟一决定性因素。”1876年2月1日，清廷发出上谕：“国家经费有常，此次筹借巨款，系天下合力，办西陲军事，竭十余年之力，办今日军事。”

据齐清顺在《清代新疆的协饷和专饷》一文中的研究，1760～1911年，清政府拨给新疆的协饷和专饷总计高达近4亿两白银。这套制度，类似于今天的财政转移支付和发达地区对口支援，为新疆发展提供了稳定的经费支持。

新疆的协饷制度，在当时是全国规模最大的发达地区对边疆的支援制度。类似的还有西藏，但清朝从内地派驻西藏的官员和军队，总计只有数千人，财政支援的规模无法与新疆的协饷制度相比。此外，江苏、广东等地的商人，也曾联合捐款上百万两白银，补充新疆的军政费用。

新疆城市规模迅速扩大每年数百万两白银从祖国内地进入新疆，其中大部分作为工资发放，形成了比较强劲的购买力。很多内地商人看准新疆这个市场，西出嘉峪关，在新疆长期居住，促进了新疆城市的大发展，其中规模最大的就是乌鲁木齐。

乌鲁木齐到18世纪50年代才建立城市，乾隆皇帝亲自以汉语命名为“迪化”，但蒙古语名“乌鲁木齐”仍在官方和民间继续使用。《西陲总统事略》称，乌鲁木齐“商贾辐辏，百物灌输，为关外北路一大都会”。早在1762年，来自内地的商人就开了500家店铺。当时的乌鲁木齐，有一条“江南巷”，是来自南方的人们聚居的地方。

新疆城市的迅猛发展，并不限于乌鲁木齐。在伊犁地区，清朝统一后新建了惠远、惠宁、宁远、绥定、广仁、瞻德、拱辰、塔勒奇、熙春九座相距较近的姊妹城，总人口十多万人，是当时中国最大城市集群之一。据赵翼的《皇朝武功纪盛》，伊犁“村落连属，烟火相望，巷陌间羊马成群，皮角毡褐之所出，商贾辐辏”。清政府每年运到伊犁供各族人民消费和边疆贸易的茶叶就达几十万斤。此外，天山南北的巴里坤、哈密、吐鲁番、喀什等城市也发展非常迅速。

政策支疆促进新疆农牧业迅速发展

大城市的出现，离不开粮食的供应。18世纪上半叶，新疆长期战乱，人口稀少，农业落后。清政府在统一新疆后，采取了屯垦戍边、鼓励移民的政策。天山以北原是牧场，清王朝在这里屯田，包括汉族、回族士兵的“军屯”，汉族、回族农民移垦的“民屯”，满族、锡伯族、蒙古族、达斡尔族等民族士兵和家眷的“旗屯”，维吾尔农民的“回屯”，各族人民一起开垦农田，改变了原先的生产面貌。

据新疆人民出版社2004年版的《新疆史纲》介绍，清政府规定，内地愿到新疆屯田的农民群众，由官府提供车辆、沿途生活费用，并派人护送到屯田目的地；农民到达屯区后，官府提供土地、农具、种子和房屋、口粮等，助其安家；农民垦种的土地，按照政府规定的份额，六年之内不征赋税；如果农民开垦超出份额的土地，这些土地长期不征赋税。清朝还组织了6000户南疆的维吾尔族农民到伊犁地区种地，后来又有至少8000户维族农民自发来到天山以北，从事农业生产。

这种在中央政府统一部署下，各族军民广泛参与的屯田事业，可以视为新疆生产建设兵团的历史先驱，它对保卫、开发和建设新疆，具有重大意义。

新疆天山南路的维吾尔族聚居区，通过引进中原的农具，也提高了生产力。新疆的粮食和棉花产量迅速增加，满足了当地的需要。乾隆后期，新疆已成为大清西部的粮仓，乌鲁木齐等地一再出现粮食过剩的情况。为防止谷贱伤农，清政府曾经下令暂停驻军屯田工作。在甘肃等邻近省份遭灾缺粮的时候，乾隆一再下令调拨新疆存粮转运救济，并组织灾区人民移居新疆。

新疆的牧业生产也有巨大发展，在清朝统一新疆12年后，土尔扈特部反抗沙俄压迫，万里东归，清政府立即从新疆地区调集了牛、羊13万多头予以救济，英吉沙的伯克（维吾尔族地方政府首领）捐献出6000多件皮袄赠与东归部众。当时新疆畜牧业的生产规模由此可见一斑。

以历史为鉴，促进支疆工作深入开展

各族人民共同投身于新疆的开发建设事业，其前提条件就是各族和谐相处。在民族关系中，重视少数民族语言文字的使用具有极为重要的意义。对一个民族语言文字的尊重，就是对整个民族的尊重，在这方面，清政府极为重视。乾隆帝本人就注意学习各民族语言，他不仅精通满语、汉语和东蒙古语，还大致通晓西蒙古语、维吾尔语和藏语，能与觐见的少数民族政治和宗教首领用其本民族的语言直接沟通。对少数民族的尊重，还体现在其他方面。清朝于1760年开始在新疆南部发行铜币。该币正面铸汉文“乾隆通宝”，背面铸有铸造局地址，一边是维吾尔文，一边是满文。

从清朝统一新疆到乾隆帝去世的40年里，新疆保持了基本稳定，社会经济迅猛发展。当时虽没有经济统计指标，但从当时内地人民不断自发迁居新疆来看，新疆的人均GDP，很可能已高于全国平均水平。

可惜的是，这种势头没能保持下去，后来的连年战乱，让早年的建设成果破坏殆尽，新疆西部50多万平方公里的领土也被俄国侵占。造成这种局面的原因是多方面的。在19世纪初，鸦片走私猖獗之后，清朝迅速衰落，祖国内地遭受侵略和战乱，断绝了对新疆的财政支援，是其重要原因。

就对新疆的治理本身来说，清政府在执行民族政策的过程中，片面注重维护各族上层利益，没能让发展成果为各族群众共享，这也是导致社会矛盾逐渐激化的因素。来自内地的满汉官员日趋腐败，严重败坏了中央政府在新疆的形象，最终引发包括汉族在内的各族群众大规模造反，给外敌入侵造成可乘之机的历史教训，特别令人警醒。

另外，清政府片面强调边疆的稳定，长期采取“输血型”的财政支持，而没有积极开发新疆自身的资源，甚至对民间自发集资采矿的行为，采取镇压措施。清政府也没能利用新疆的边贸优势，增加政府收入，而是片面强调“怀柔远人”，对外国商人征收的关税不到4%，甚至完全免税。这样，新疆对内地省区的财政依赖无法减少，既阻碍了新疆的发展，最终也不利于新疆的稳定。