我国能效电厂建设组织模式研究

吴 鹏，谭显东，单葆国，韩新阳

（国网能源研究院，北京 100052）

能效电厂的建设一方面可以实现节能减排，有利于缓解能源约束和应对气候变化，实现低碳发展和绿色发展；另一方面可以降低企业成本，有利于提高企业竞争力。2005年以来，江苏、广东、上海等省市开展了能效电厂试点工作，北京、河北等地也正积极探讨能效电厂建设。但我国能效电厂工作仍处于探索和试点阶段，分析试点过程中存在的主要问题并总结经验，有利于促进能效电厂在全国的推广应用。

1 能效电厂在我国的试点情况

1.1 广东能效电厂建设情况

2008年9月，我国政府及广东省政府与亚行正式签署了第一批项目《贷款协议》和《项目协议》，项目贷款于2009年1月9日正式生效。当年2月，第一批项目的子项目单位分别与广东省亚行贷款能效电厂项目执行中心以及广东粤财信托有限公司签订了《项目合同》及《贷款合同》，至当年6月，第一批项目的子项目单位顺利实现提款。

1.1.1 组织管理体系

广东省能效电厂项目采取执行、评估和监督相对独立，资金管理与项目管理相对分离的模式，具有一个如图1所示的全方位的项目实施和管理框架。

图1 广东省能效电厂项目实施和管理框架

这一管理体系的主要工作内容为：①广东省经贸委、省发改委、省财政厅和国资委联合成立能效电厂项目协调小组，负责项目的全面协调、指导、监督，包括指导项目的总体运作，研究制定项目政策、项目审核、资金安排。省经贸委牵头协调小组的日常和协调工作。②在广东省经贸委设立能效电厂项目执行中心，项目执行中心在项目协调小组的统筹领导和省经贸委的具体指导下，负责项目在实施过程中的管理和监控。③由项目执行中心聘请第3方节能测评机构对项目节能效果进行测量、监测和评价。④广东省财政厅负责向亚行提款，管理贷款专用账户，与信托金融服务机构签订信托合同，监控贷款资金的运作。信托金融服务机构负责财务评估、资金流管理等财务监督管理方面的工作。⑤广东省发改委负责下达列入亚行贷款各选项目计划，审批亚行贷款项目的可行性研究报告及资金申请报告，并报国家发改委备案。⑥广东省国资委负责省属国有企业的项目组织发动工作。

1.1.2 贷款运作模式

广东省政府研究和确定能效电厂项目的贷款模式，对项目的贷款申请与审批程序、偿还期限以及子项目单位的担保责任等均作出明确规定。

（1）贷款申请与审批

该项目申请利用亚行贷款总额为1亿美元，目前采用的是广东粤财信托有限公司（以下简称“粤财信托”）负责转贷的模式。项目贷款采用一次批准、分批实施的审批程序，即除单个子贷款金额超过1000万美元的项目须报亚行批准以外，亚行执董会只需一次性对总体1亿美元的贷款项目和第1批项目进行审批，且贷款可以在15年的贷款期内循环使用。

（2）贷款偿还

已签订《项目合同》和《贷款合同》的子项目单位，对其尚未提取的贷款本金，目前亚行按0.15%的年率收取承诺费；对已提取但尚未偿还的贷款本金，将对其收取利息，利率为中国人民银行公布的商业银行6月期的贷款利率，并可在此基础上允许±10%范围浮动。由于该项目分批次实施，大部分子项目的投资回收期为3～5年，第1批次的贷款期限为3年，后续批次将根据项目具体情况适当调整。子项目单位获得贷款后，贷款本息通过其节约的电量来分期偿还，第1年不用还本，只需偿还利息，从贷款第2年开始陆续偿还本金和利息，而项目的配套资金由企业自筹解决。

（3）子项目单位对粤财信托的贷款偿还及担保责任

广东省财政厅将亚行贷款资金（币种为人民币）信托给粤财信托，再由粤财信托转贷给各个子项目单位，贷款期限为3～5年。作为项目的中间金融机构，粤财信托负责对项目进行财务评估，并对贷款进行组合管理以降低财务风险。为确保贷款资金的安全，粤财信托与子项目借款人签订贷款合同，就包括贷款偿还及担保等条款作具体明确的约定。常用担保方式包括保证担保、抵押担保、质押担保以及其他可以接受的形式。

1.1.3 项目实施效果

第1批项目包含电动机、照明、空调、变压器及无功补偿、锅炉及电力系统等多类改造项目。据测算，第1批签约的子项目全部完成后，年节电量将达2.16亿kWh，每年可减少燃烧7.16万tce，节约86.76万t纯净水。由于减少了煤炭的消耗量，相当于每年减少了16.9万t二氧化碳、1952 t二氧化硫的排放量。

1.2 江苏能效电厂建设情况

2005年，江苏省经贸委与江苏省电力公司在总结前几年电力需求侧管理经验的基础上，开展能效电厂建设，在深入调研和分析的基础上，启动了我国首个容量为60万kW的能效电厂的建设。

1.2.1 组织管理体系

江苏省能效电厂是由江苏省经贸委、江苏省电力公司、国家电网公司DSM指导中心、用户、能源服务公司、江苏省节能监察中心参与完成。其中，江苏省经贸委是融资主体和实施主体，负责能效电厂运作资金的筹集，能效电厂项目的组织、审批、监督和验收。江苏省电力公司负责实施激励政策，即将补贴通过电费折扣的形式返还给有能效电厂项目并取得成效的用户，同时参与能效电厂项目的审批、监督和验收。国家电网公司DSM指导中心参与能效电厂项目的审批、监督和验收，并负责向电力用户提供技术指导。用户的角色主要是在政府补贴的基础上，实施能效电厂项目。江苏省节能监察中心主要职责是在能效电厂项目验收阶段，进行节能效果的诊断。

为使能效电厂项目建设有序、高效进行，在省级层面成立江苏省能效电厂项目工作组，工作组由省经贸委电力能源处、省电力公司营销部以及国家电网公司DSM指导中心等相关人员组成。工作组主要负责对各市报送的材料进行必要的调查、核实，对项目进行集中评审。在完成专家初审工作后，将评审结果（分为好、较好，一般、差4个等级）与各市沟通，再进行复审，形成复审意见和项目建议名单，提交审定。

1.2.2 融资及激励政策

江苏省能效电厂实施过程中，政府是融资主体，负责能效电厂运作资金的筹集，筹资的方式主要是自筹资金，筹集资金的方式每年也不尽相同。

筹资资金主要用于补贴那些进行高效设备更换或节能改造的用户，支持和引导用户开展能效电厂建设项目。对能效项目的补贴一般是普通设备与高效设备差价的30%～50%。在通过相关评审后给予补贴资金的50%，在能效项目通过验收后再给予补贴资金的50%。

1.2.3 项目实施效果

2006年，江苏省在包括冶金、机械、化工、建材等六大行业的309家用电大户中实施了能效电厂的运作，通过对电动机、拖动类、调速和照明等设备的共计660个项目的技术改造和新增高能效设备，建成了15万kW的能效电厂。据统计，2006年改造设备总功率87万kW，安装变频调速电动装置15286台，实现节约电力8.4万kW；更新电动机和拖动设备16486台，实现节约电力4.5万kW；改造照明设备35万只，实现节约电力2.1万kW。

在2006年取得显著成效的基础上，2007年和2008年继续推广能效电厂项目，3年间共计实现能效电厂容量为45万kW，年节约电量29亿kWh。

目前，我国能效电厂试点过程中存在的问题主要有：①能效电厂建设的相关配套政策、法律法规不健全；②能效电厂组织管理体系不健全，电网企业的作用有待进一步强化；③没有形成稳定的能效电厂融资渠道，缺乏支持引导资金；④能源服务公司发展缓慢；⑤节能认证和检测标准、规范不健全，等等。

2 我国能效电厂建设组织模式研究

能效电厂的实施应因地制宜，根据各地不同的实施条件采用不同的组织模式。具体的组织模式主要有以下几种。

2.1 模式1：以政府为主的项目管理模式

图2为以政府为主的能效电厂项目管理模式组织图。

图2 以政府为主的能效电厂项目管理模式组织图

在模式1下，政府指定或成立专门的管理部门作为能效电厂项目的实施主体，例如广东的能效电厂项目执行中心或江苏的能效电厂项目工作组。该部门统筹管理整个能效电厂的运作，主要负责组织能效电厂项目的规划、申报、审批、监督、验收；负责运作资金的筹集；负责相关能效电厂项目运作管理办法、规范、激励政策的制定和出台；负责市场化运作的引导和能源服务市场培育；能效电厂及能效工作的宣传、培训和引导。电网企业是主要参与方，在能效电厂建设过程中发挥重要作用，一方面配合政府的项目管理部门开展能效项目，参与能效电厂项目的规划、审批、监督和验收；另一方面可以为有实施项目意愿的用户提供技术指导。能源服务公司通过竞标或者直接被指定进行项目实施，主要为用户提供相关的能源服务，如能效方案的设计、咨询、能效项目的改造等。第三方认证机构主要是在能效电厂验收阶段进行权威的节能效果的监测和认证。

这种模式的优点有：①由政府部门统筹规划能效电厂项目，可以利用行政权利协调各职能部门，便于开展工作；②便于争取财政支持。缺点有：①政府部门工作人员少，且没有专业知识背景，不熟悉节能方面的专业知识；②与电力客户接触机会较少，不了解电力客户的用电特点及用电设备。

2.2 模式2：以电网企业为主的项目管理模式

图3为以电网企业为主的能效电厂项目管理模式组织图。

图3 以电网企业为主的能效电厂项目管理模式组织图

在模式2下，政府主要职责是制定节能及能效电厂方面的法律、法规及政策，监管电网企业开展能效电厂建设的情况，从一个能效电厂的实施者转变为一个引导者和监管者。而且这种监管职能可以委托给第三方认证和监测机构。电网企业不再仅仅是简单的参与者，而是担任能效电厂项目的实施主体，接受政府的监管，负责向政府汇报能效电厂建设情况，申请政府资助资金；负责能效电厂项目的规划、申报、审批、监督、验收；负责运作资金的筹集；负责相关能效电厂项目运作管理办法、规范、激励政策的制定和出台；能效电厂及能效工作的宣传、培训和引导。能源服务公司可以为电网企业设计能效电厂实施方案，也可以为用户提供相关的能源服务，如能效方案的设计、咨询、能效项目的改造等。第三方认证机构帮助电网企业在能效电厂验收阶段进行权威的节能效果的监测和认证。

这种模式的优点是：①充分发挥了电网企业行业背景和专业知识优势。电网企业与电力客户长期接触，员工具有很强的技术能力和丰富的管理经验，有成熟的服务网络和渠道，有利于能效电厂工作的顺利开展。②政府可以致力于政策的研究制定和节能工作的宣传引导。主要缺点是：在目前的激励模式下，电网公司会因为开展能效电厂工作而降低售电量，影响企业收入和盈利状况。这在一定程度上影响电网企业的积极性。

2.3 模式3：以能源服务公司为主的项目管理模式

图4为以能源服务公司为主的能效电厂项目管理组织图。

图4 以能源服务公司为主的能效电厂项目管理模式组织图

在模式3下，政府主要职责是制定节能及能效电厂方面的法律、法规，出台优惠政策，例如在税收、融资担保、贷款政策等；宣传引导社会参与节能工作；监管能效电厂项目实施。电网企业一方面可以参与组建节能服务公司，另一方面可以对节能服务公司及电力用户给与技术上的支持指导。能源服务公司是能效电厂建设的主要力量，与用户通过签订节能效益分享合同来保证各自的利益分享。

这种模式是一种高度市场化的节能运作模式。在前期节能市场培育的基础上，能源服务公司有了很好的节能服务市场，能源服务公司可以充分发挥其在能源管理方面的专业优势，电网企业也可以通过提供技术指导或者组建能源服务公司从中获取利润。

3 措施建议

3.1 对政府的建议

（1）强化电网企业的实施主体作用，培育节能服务市场。能效电厂要得到持续有效开展，需要建立一个分工合理、定位明确、运转高效的组织体系。特别是在能效电厂起步阶段，需要建立以政府或电网公司为主的组织体系。电网企业与电力用户接触最为直接，拥有完备的电力用户信息，工作机构多，管理经验丰富，可以在能效电厂建设过程中发挥重要作用。一方面，应将电网公司开展能效服务列入考核；另一方面，应设计有效的激励机制鼓励电网企业加大能效方面的投入，补偿其因推进能效电厂而造成的售电损失。

各省（区、市）应尽快成立能效执行机构，组织节能技术、产品和新机制的推广，开展节能宣传、培训及信息传播、咨询服务，承担固定资产投资项目节能评估论证等，以保证电力能效工作政策和措施落到实处。我国目前合同能源管理还处在起步阶段，可以通过政策解决节能投资市场障碍，推动节能服务公司积极投入能效电厂建设工作，促进节能服务市场的健康发展。

（2）加强政府引导和推动作用，健全节电法规和配套政策

主要内容有：在制定约束性指标、规划等宏观引导政策的同时，制定激励政策和惩罚措施；制定和完善强制性、超前性能效标准，包括主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、通用设备及建筑等的能效标准、能耗限额和节电设计规范，提高能耗产品的市场准入门槛；强化对重点耗能企业的节电管理，开展用电审计，编制节电规划及其实施方案，采取公报、检查、交流等方式，对企业进行跟踪、指导和监督；完善能效标识制度，扩大能效标识应用范围，加大节电宣传教育力度，使节约用电成为全民的主流意识。

（3）建立长期稳定的能效电厂资金来源

建议通过以下3种渠道建立长期稳定的资金来源：一是通过财政拨款，政府每年从财政收入中提取一定比例的DSM资金，用于本地区能效电厂的建设和可持续发展。二是建立公共效益基金，从电费中收取一个小额的、统一的“系统效益收费”，用于建设能效电厂。三是由政府成立独立的专业节能融资服务机构，实现节能相关企业与银行的对接，通过中间融资机制保障双方的权益。

（4）加强节能认证、检测、评估体系建设

拥有科学的节能评估、认证体系和机构，对于能效电厂项目的顺利实施和验收十分重要。

建议建立权威的节能认证和检测机构，并尽快研究能效评估、考核的体系，建立一套完善的能效数据统计制度，制定各种用电设备的节能标准和规范，并开发能效考核技术支持系统，实时量化评估能效项目实施的质量和效果。

（5）大力扶持和推进示范项目实施

建议国家在提高能效要求的同时大力扶持和推进能效电厂示范项目建设，对江苏、广东、河北、上海、北京等地开展能效电厂项目给予大力扶持，并尽快总结经验，向全国推广。

（6）充分利用合同能源管理机制，促进能效电厂项目的有效实施

合同能源管理是发达国家普遍推行的、运用市场手段促进节能的服务机制。节能服务公司与用户签订能源管理合同，为用户提供节能诊断、融资、改造等服务，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性，是行之有效的节能措施。为充分利用市场机制促进节能工作，2010年上半年国家发布了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，从资金支持、税收扶持、金融服务等方面给出了节能服务产业发展的政策。建议充分利用合同能源管理发展的良好环境，引导电力供应商拓展节能服务职能，推动节能服务公司积极投入能效电厂建设工作，促进能效电厂项目的有效实施。

3.2 对电网企业的建议

（1）积极拓展业务领域，将能效电厂建设纳入业务职能

随着电力体制改革的逐步深入，售电主体会逐步增多，电力用户特别是大用户会从自身利益出发，选择价格低廉、服务周到的购电渠道。对于有售电业务的企业来讲，开拓节能服务市场也是维护和提高市场份额的重要手段。因此，电网企业应积极拓展业务职能，将能效电厂建设工作纳入主营业务工作中来。

电网企业在开展能效电厂的过程中，可以有针对性地研究用户需求，提高服务质量。建议电网企业充分利用人才、经验等优势，尽快建立有开拓能力的节能服务机制，成立相应的专业服务队伍，在电力营销领域进行制度创新，增强同社会节能服务公司的竞争能力。

（2）积极协助政府开展相关政策研究，争取政策支持

电网企业应争取在以下几个方面得到政府的政策支持：一是要积极争取电网企业作为能效电厂实施主体的地位。二是要积极争取政府的资金支持，建立长期稳定的资金来源渠道。三是要积极争取财税方面的优惠政策。四是要积极争取将能效电厂建设成效纳入企业考核。电网企业开展DSM或能效电厂的成效得到政府的认可和有效激励，才能提高电网企业参与能效项目的积极性，推动这一工作的持续有效开展。

（3）为用户提供节能诊断服务，提升服务质量

为用户提供节能诊断服务，不仅可以提升电网企业的服务水平，为用户提供增值服务，还可以深入履行电网企业的社会责任。因此，建议电网企业应逐步培养和储备节能服务诊断方面的人才，在开展能效电厂过程中，积极为用户提供节能诊断服务，引导用户积极参与能效项目。

（4）开展能效电厂相关知识培训，加强宣传和引导

各级电网企业应积极开展DSM和能效电厂经验交流及专业培训，充分利用各地电力营业厅（展示厅）、网站、客户服务电话、专业刊物等宣传渠道，形成能效电厂宣传的常态机制；继续开展科学用电系列活动，不断创新科学用电进校园、进社区、进企业等宣传活动的形式，在全社会营造良好的氛围，推动能效电厂的有效推广。

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