共青团参与社会公共服务供给:比较优势与能力再造

摘要:中国改革开放30多年来政府与社会关系的调整为共青团和NGO参与社会公共服务供给释放了大量的空间。与NGO相比,共青团参与社会公共物品的供给不仅是可行的,而且在实践基础、双重定位、时代契机与动员能力等方面具有明显的比较优势。长期参与社会公共服务的实践使共青团形成了“政府掌舵,团组织竞争性划桨”这种独特的供给模式,同时也隐存着诸如供给能力不足等问题;因此,共青团需要进一步提高动员能力、整合能力、服务能力、竞争能力和协作能力。

Abstract: China reform and open policy 30 for many years governments and social relations' adjustment has released the massive spaces for Communist Youth League and the NGO participation society collective services supplies. Compares with NGO, Communist Youth League participates in the social public goods the supplies is not only feasible, moreover in aspects and so on practice foundation, dual localizations, time turning point and mobilization ability has the obvious comparison superiority. The long-term participation society collective services' practice caused Communist Youth League to form “the government to operate the rudder, the group organized competitiveness to row” this kind of unique supplies pattern, simultaneously hidden was also saving such as questions and so on supplies ability insufficiency; Therefore, Communist Youth League needs to further sharpen the mobilization ability, conformity ability, serviceability, competitive ability and cooperation ability.

关键词:共青团NGO社会公共服务供给模式

Key word: Communist Youth LeagueNGOSocial collective servicesSupplies the pattern

作者简介:刘园园(1980-),女,山东省利津县人,温州医学院仁济学院教师,助教。主要研究方向:非营利组织(NGO)管理

一、共青团参与社会公共服务供给的比较优势分析

社会公共服务是社会公共部门通过权力介入或资源整合为满足公民的共性需求而提供的补益性服务,它包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。政府、非政府组织(Non-government Organization,NGO)、公共企业(public enterprise)、合约公司(contract company)等政治与非政治性组织都可以成为社会公共服务供给的主体。一般而言,在完善的市民社会中,NGO是社会公共服务的主要提供者;然而中国社会长期政社一体的格局使共青团不但承担了大量的社会公共服务职能,而且与NGO相比具有明显的比较优势。

(一)共青团参与社会公共服务的实践基础

中国共产主义青年团自建团之日起,就开始在社会公共领域扮演着重要的角色,履行着不可或缺的社会公共服务职能。十一届三中全会以后,共青团的工作中心进一步明确的由政治革命转变为以经济建设为导向的社会公共服务,进而确立了共青团在社会职能领域中的出发点与立足点。30多年来,提供社会公共服务以满足社会的公共需求是其工作的一大特色和亮点,比较典型的如希望工程、青年志愿者服务等。

中国共产主义青年团在长期的社会公共服务中积累了丰富的经验,表现出了强大的号召力,激发了全社会青年的服务热情,获得了社会的广泛认可。几十年的社会实践,为共青团在新的历史时期继续参与社会公共服务供给奠定了现实基础。党的十七大关于“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作,参与社会管理和公共服务,维护群众合法权益”的指示精神从国家政策的高度为共青团组织在新的时期充分发挥自身优势,积极参与社会公共服务提供了保障。

(二)共青团参与社会公共服务供给的先天优势

长期以来,理论界对共青团的角色一直存在“双重定位”问题,即“共青团政治化”和“共青团NGO化”;也恰恰是这种“双重定位”为共青团参与社会公共服务供给创造了先天的优势。

1、共青团是一个政治性组织。

政治性是共青团区别于一般NGO的重要特征,表现为:共青团是党的助手和后备军、共青团是国家政权的重要社会支柱、共青团是实现青年政治社会化的重要组織等三个方面。共青团的政治地位使它能够有效依靠国家政治资源,整合社会力量,提供一般社会组织无法提供的特殊公共服务;共青团的政治性也赋予了共青团有效协调转型期复杂的社会矛盾的能力。

2、共青团是一个社会性组织。

其一,共青团组织具有非营利性。共青团提供社会公共服务不以营利为目的,它是为了实现社会整体或者一定范围内的公共利益;共青团不能进行利润的分配与再分配;共青团不能将组织的资产以任何形式转变为私人财产。

其二,共青团是相对自主的自治组织。共青团通过自身的横向网络联系以及坚实的青年基础来动员社会资源,而不是依靠自上而下的法定权力;共青团采用竞争性手段来提供竞争性的公共物品(public goods),而不是依靠官僚体系的权威;共青团赋予社会更多的选择权,而不是向社会提供无选择弹性的公共服务。这些特点决定了共青团与党、政府这些具有垄断性的政治性组织有一定的区别。

其三,共青团组织具有志愿公益性。志愿者和社会捐赠是共青团的重要社会资源;共青团的经费使用、公共物品提供及其开展的各项活动都要公开、透明,并接受社会监督。

辩证的来看,关于共青团“双重定位”的理论争论在现实面前是没有必要的。共青团既不是纯粹的国家政治组织,也不是纯粹的NGO;或者也可以反过来说,共青团既是一个政治组织,又是一个NGO。正是这种亦政亦民的双重性,为共青团提供社会公共服务创造了先天的优势。

(三)共青团参与社会公共服务供给的动员能力

共青团组织天然具备的政治优势使其在提供社会公共物品时能够有效排除噪音,避免受到其他社会利益主体的制约;并且共青团组织可以利用其在体制内的影响争取到更多的体制外的资源。共青团组织网络健全,其范围覆盖乡镇、农村、机关、学校、个体私营企业等,健全的组织网络是其参与社会公共服务供给的有力保障。共青团作为唯一合法的全国性青年组织,其良好的公信力也使它具有较强的组织动员能力。

二、共青团参与社会公共服务供给的模式及其困境

(一)共青团参与社会公共服务供给的特殊模式

共青团在提供社会公共服务方面既不同于政府的垄断性供给,又有别于NGO的自发性供给,它有自己独特的一套供给模式,即政府“掌舵”,共青团竞争性“划桨”。

判断一种服务供给模式是否具有公共性,关键在于提供方以及它所使用的权力与资源的性质。也就是说,在社会公共服务供给中,国家权力介入和公共资源投入是两个必备条件。那么这是否意味着凡是公共服务,必须是国家权力的全面介入和公共资源的全力投入呢?E.S.萨瓦斯关于“生产≠提供”的理论为我们提供了一个全新的思考框架。

E.S.萨瓦斯认为,服务提供(者)或安排(者)与服务生产(者)之间有重要的区别。服务生产(者)直接组织生产,或者直接向消费者提供服务。服务提供(者)或安排(者)指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择服务的生产者。[1]“当安排者和生产者二者合一时,官僚成本就产生了,即维持和管理层级系统的成本,但安排者和生产者不同时,又产生了交易成本,即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排者和生产者功能分开是否值得。[2]即当前一种成本小于后一种成本时,公共产品和服务的提供和生产由政府负责,反之,这种生产性的职能完全可以通过各种方式由非政府的社会组织来提供。

由此可见,对于社会公共服务的供给可以有两种模式:一种是以国家权力的全面介入和公共资源的全力投入为基础的政府直接供给;一种是以国家权力的部分介入和公共资源的部分投入为基础的社会供给。两种方式的选择取决于官僚成本与交易成本的高低。

依据萨瓦斯的理论,共青团组织完全可以获得自己在社会公共服务中的供给角色,即政府宏观指导,共青团直接供给。另一方面,随着中国政治经济体制改革的深入,大量的非政治性NGO正在生成与发展,其参与社会公共服务的力量也在逐步壮大,共青团与大量的社会性NGO在提供公共服务中的竞争将是一个不可避免的问题。因此,共青团参与社会公共服务供给的模式不应该成为政府主导模式,应该是政府“掌舵”,共青团与其他NGO在竞争中共同合作“划桨”。

(二)共青团社会公共服务供给模式的困境

共青团在社会公共服务供给模式上的困境集中表现为供给能力的不足。一方面,政府掌舵的“度”难以衡量,由于政府与共青团都是政治性组织,并且共青团在日常的运作规则上归执政的共产党领导,所以团与党、团与政在实际的公共物品提供过程中就容易混淆界限,党与政府的“掌舵”容易滑向直接“划桨”的轨道。即使在形式上“掌舵”与“划桨”可以明确的区分,但在实质上共青团仍然难以摆脱党与政府的指导性方针与暗示。另一方面,共青团在财政上主要依靠政府拨款,这就使共青团的有效活动能力更容易局限于政府的意志。共青团固然希望更加主动、积极的提供社会公共服务,但没有政府的预算,一切活动都只能止于一个蓝图。

另一方面,共青团作为全国青年的政治组织,形式上具有提供社会公共服务的强大号召力,但由于团组织的机构相对松散,所以它在整合社会人力资源方面往往表现出心有余而力不足,各种志愿团体中团员的比例较少、服务周期相对较短。在“竞争性”划桨的过程中,相当多的志愿者更愿意参与没有太多政治压力、服务更加灵活的NGO。可见,共青团的供给模式在提供社会公共服务的竞争中并非占据绝对优势。

三、提高共青团参与社会公共服务供给的能力

(一)提高共青团的社会动员能力

共青团供给社会公共服务的主要形式是组织、动员广大青年踊跃参与到社会公共服务中去,高效的动员能力是共青团相对于其他NGO的显著特点。在实践中,一方面要提高共青团的代表性,增强其凝聚力,丰富工作内涵,扩大团员青年的参与面,在不断完善过去行之有效的工作品牌(如青年志愿者)的同时,探寻符合社会需要的新形式。另一方面,要创新工作方式,发挥互联网的优势。互联网在组织动员工作中是一种更容易贴近青年,更容易为青年接受的组织动员方式。随着信息技术的发展,青年一代有望成为基于互联网的志愿行动者。

(二)提高共青团的资源整合能力

资源相对匮乏是共青团与其他非营利性组织的共同特征,也成为制约团组织供给社会公共服务的重要因素之一。共青团要掌握更多的服务性资源,就必须通过多元化的方式争取、整合、配置资源,为有效的社会公共服务供给提供保障。

首先,共青团应当发挥自身的政治优势,主动争取党政部门的重视和支持。党团的历史渊源与政治上的一致性决定了共青团在政治资源的整合上具有先天的优势,问题的关键在于共青团要选好公共服务供给的切入点,这个切入点就是党、政、团三者的切点而非交点,即选择党政关注的问题但又不侵犯党政的职能范围。其次,共青团应当利用市场机制整合社会资源,主动从市场主体中获取财力、物力、人力、舆论等支持,走出一条公共服务的社会化供给之路。

(三)提高共青团的公平竞争能力

公共服务的市场化取向是当代各国社会公共服务的必然选择,市场化的公共服务供给要求共青团参与市场竞争,在竞争中体现自身优势。所以,共青团必须改变传统的供给机制,主动适应市场规则,提高竞争能力。

一方面,共青团要在巩固原有服务品牌的基础上更多地参与提供NGO所不能提供、不敢提供或难以有效提供的社会公共物品,拓展自己具有相对优势的服务空间。另一方面,要以学习型组织理念指导自身建设,掌握并顺应市场竞争规则,以平等市场主体的身份参与竞争,严格贯彻全面质量管理(Total Quality Management,TQM)的基本思路,以优质的公共服务提高竞争能力,赢得市场的认可。此外,还要提升谈判、互动与对话能力,进一步提高自身在市场竞争中的发言权。

(四)提高共青团协作互助能力

党的十七大明确指出,要实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局,加快形成社会管理和社会服务的合力。一个全社会共同参与、协作共建的新格局已经成为未来社会管理的指导模式。在这个新模式中,不仅共青团自身是一个不可或缺的参与者,而且应当大力提高共青团与其他社会组织的协作互助能力,实现与各类社会组织的优势互补、资源共享、平等互利、共同發展,形成一个供给社会公共服务的社会协同力。

首先,共青团要加强内部协作,形成共青团供给社会公共服务的全国性统一战略,提高团内各个层级、部门、战线、项目、品牌之间的协作水平,坚持持续性的相互交流与学习,以同一形象、同一声音形成共青团参与社会公共服务的合力。其次,共青团要加强党政协作,主动争取政策倾斜和资金支持,形成党政委托、共青团承办、服务相对自主的协作机制。再次,要加强与企业的合作,动员企业通过资助、投资、捐赠、志愿行动等各种途径提供非营利性公共服务,承担起企业应有的社会责任。最后,共青团要加强与其他NGO的合作,共青团与NGO在参与社会公共物品的供给方面具有共同的出发点,这构成了合作的现实基础,二者所共有的非营利性使合作进一步成为必然。实践证明,共青团与各类NGO在环境保护、扶贫开发、志愿服务、人才培养、疾病防御等方面已经展开了卓有成效的合作,并产生了良好的社会效果。

注释:

[1][2]E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社,2002年版,第68、69页

参考文献:

[1] E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社,2002年版

[2]陈干全:《公共服务民营化及其政府管理研究》,安徽人民出版社,2008年版

[3]丁元竹:《非政府公共部门与公共服务:中国非政府公共部门服务状况研究》,中国经济出版社,2005年版

[4]句华:《公共服务中的市场机制理论、方式与技术》,北京大学出版社,2006年版

[5]王名:《非营利组织管理概论》,人民大学出版社,2002年版

[6]贾西津:《第三次改革:中国非营利部门战略研究》,清华大学出版社,2005年版

[7]吴东民、董西明:《非营利组织管理》,人民大学出版社,2003年版

[8]陈必昌:《共青团参与社会建设的几点思考》,载《中国青年研究》,2008(8)

[9]黄杰:《非营利组织与共青团改革》,载《广东青年干部学院学报》,2003(9)