“预算统一”的未来路径

常力强

从北京市西城区月坛南街向三里河南三巷望进去，财政部的灰色办公大楼隐现在巷子深处。这里是中国财政每一步改革的发源地。就在这里，建立健全有机衔接的政府预算体系被列为2010年全国财政工作的要点。

这一预算体系在学界被称为“全口径预算”。

财政部财政科学研究所副所长苏明对全口径预算这一问题有深入的研究。4月底，苏明的工作日程全部排满，记者两次约访后，采访被安排在了晚上8时之后电话进行。一个“突破”

2009年7月13日下午，《中国财政政策报告2008／2009》首发式暨实行全口径预算管理研讨会在北京举行。苏明出席研讨会并就全口径预算作了大约12分钟的发言。

对全口径预算，学界认为“全”字有否定的含义，就是过去不全，现在要完善健全起来。也就是该纳入预算的政府性收支要全部纳入预算，而且纳入预算的资金要严格的按照预算管理制度去执行、落实。

具体来看，全口径预算不仅包括现在公共财政预算，还要包括国有资本经营预算等政策性的预算，同时还包括社会保障预算。

实行全口径预算管理—方面可以准确地反映企业和社会的负担水平，另—方面也可以有效避免未纳入预算的政府性收支的随意性。从另一种意义上来说，全口径预算也就是要让小金库资金，乱收费资金无处藏身。

“中国预算管理改革发展到现在成就很大，但是问题还比较多，我们有预算外、制度外，我们还有基金，还有社保预算，社保预算没有完全建立起来，还有社保的收支，还有国有企业，资本预算，我们现在金融领域的资本预算没有建立，国有资本基本预算也刚刚建立。”这是苏明当时在研讨会上的发言。

事实上，关于全口径预算管理的表述在2003年10月中共十六届三中全会上就已经出现。而早在1995年所颁布的中国现行预算法第20条中有这样一句话：“各级政府预算按照复式预算编制分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。”

其实，这种探索已经转化为财政部预算编制的现实“生产力”。

在2010年全国财政工作的要点中，其中一项是建立、健全有机衔接的政府预算体系，“进一步科学划分公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算收支范围，并不断完善相关操作办法。”

今年中央国有资本经营预算第一年提交全国人大审议，首次试编社会保险基金预算，并报告了全国政府性基金预算。

3月25日，财政部网上公布了2010年中央财政预算。其中包括中央-财政收支预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。

“全口径预算的逐步实施是我国公共财政建设过程中的一次突破。”苏明说，尤其社会保险预算历史上是没有的，今年是第一次试编，这是一个很大的突破。中国的预算编制一直处在改革的进程中，全口径预算是自2000年推行部门预算以来，预算编制又一次比较大的改革。

“全”字正解

2004年，河北省任丘市的中石油华北石油管理局社会保险管理中心曾违规发放失业保险金，造成两亿元的社会保险基金流失。

苏明认为，社会保险预算的编制在规范、监督社保基金的使用上应该会发挥很大的作用，对此类现象再次发生应该能起到很大的预防作用，而不是只能等到事后再追究。

全口径预算的目标是要全面反映政府收支总量、结构和管理运动。那么这个“全面”是否可理解为没有遗漏，彻底杜绝国有资产或公共资金的流失呢?

今年两会期间，人大代表在审查预算报告时，全国人大法律委员会副主任委员洪虎和全国人大环境与资源保护委员会委员顾逸东均表示，财政核算应该把债务状况核算纳入进去、如实反映国家总体负债情况和财务风险。

另外，对于今年编制的国有资本经营预算，全国人大财经委副主任委员尹中卿认为仍然有不尽如人意之处。如从预算报告透露的数字可以计算出，2009年中央财政从中央企业国有资本收益中共收取388.74亿元。而央企的实际利润是多少呢?根据有关统计，2009年央企实现利润9000多亿元，税后利润也有6000多亿元。中央财政从中收取不到400亿元的资金，只占央企税后利润的6.2％。

全口径预算并非没有界限，也有一个度的问题。苏明说，预算改革是要将该纳入预算管理的政府收支全部纳入预算，而不是重新回到过去的“统筹统支”。也就是预算要做到既不缺位，也不能越位。比如中央国有资本经营预算收入表应该体现地只是国有企业上缴国家财政的那部分收入，而不是反映企业所有的利润。

没有终点

1998年，我国提出要建立社会主义市场经济要求的公共财政，并在预算改革中通过积极推行部门预算，加强预算外的资金管理，推动税收管理改革。到现在，已经初步构建起了公共财政框架，正在进一步完善这个体制。

苏明说：“从2000年开始，中国预算管理有了很大的改进，从编制、政府采购、收支两条线，有了很大的改革。”

随着全口径预算管理的实施，我国财政预算比起我们十年、二十年以前规范严格了许多，但这仍然不是改革进程的终点站。

在发表于《中国财政》(2009年第10期)的书评《实行全口径预算管理，完善公共财政体制》中，苏明说：“加强预算管理、深化预算改革很重要，在这方面实行全口径预算管理是一个重要的基础环节。”那么，随着全口径预算的完善，预算管理还有哪些工作要做?今后，一个比较完善的政府预算应该是个什么样子呢?

苏明认为，一个完整的预算体系应该包括三个部分：一般公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。

具体来看，国家总体负债情况应该包括在一般公共财政预算中，而政府性基金预算也应作为一个过渡，最终将其收支项目纳入公共财政预算。另外，今年开始试编的社会保险预算应该演变为社会保障预算，将社会优抚、社会救济等社会保障项目全部包括进来。

不过，预算体系的完善也许就像远方的地平线，随着改革的推进也会不断向前延伸。