政府投融资平台:“重整”

黄前柏

如同北京这个异常的春天，时常在遭遇“倒春寒”。

对于各地的政府投融资平台来说，短短一年时间，却是经历了冰火两重天。从2009年年初的“融资盛宴”到如今的“人人自危”。一场整肃政府投融资平台的风暴已经来临，在这场风暴中，监管层、银行和地方政府都成为关注的焦点。

记者获悉，4月中旬，在银监会召开的2010年二季度经济金融形势分析通报会议上，地方政府融资平台贷款风险问题位列首位。5月份，审计署对地方投融资平台的审计调查也将在全国全面展开。

规范化or妖魔化

“从2009年下半年开始，就感觉到到银行贷款不那么容易了，监管部门也经常下来调研。”一位北方城市地方投融资平台经理告诉记者。

地方政府投融资平台，这种伴随着金融危机成长起来的产物，似乎都在演绎着一种套路：政府通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，再辅之以财政补贴作为还款的承诺，以达到获得来自各种渠道资金的目的，然后把这些资金用于基础设施建设、交通、电力、化工、机械等大规模投资。

甚至有人将政府投融资平台刻画为“先圈钱、再圈地、然后圈项目。”

根据中金公司研究报告，截止2009年年底，全国政府投融资平台有8000多家。2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万一3万亿元，2011年底达到约10万亿元。地方投融资平台的潜在风险已经引起多方面的关注，相关部门的监管政策也是频繁出台。

2009年9月份，银监会主席刘明康特地给各省省长写信，提醒各地方切实规范投融资平台的还款来源、贷款期限等方面的风险问题。

“前不久收到财政部关于《地方投融资平台基本处理意见(初步)》的文件，虽然我们省本级没有政府投融资平台，但对各州县融资平台的调查也已经着手。”贵州省财政厅厅长李岷接受记者采访时透露。

据了解，该文件在保证在建项目完工的前提下，将地方融资平台分为三大类。“新老划断”、“分类而治”是最令人关注的地方。

2010年3月1日成为新老划断的时间点，即对3月1日前形成的存量债务，原则上通过现有还款渠道还款，不改变原有债权债务关系。3月1日后，政府可通过发行政府债券进行举债。

该文件规定，对承担公益性项目建设和融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，完成在建项目后，不再承担公益性项目融资任务，其相关业务和资产应剥离；对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台，以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平台、要规范运作；对只承担公益性项目融资任务不承担建设任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，坚决予以取消。

而根据4月6日财政部下发的《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见》，继财政担保被叫停、地方人大出具的担保函也被宣告无效之后，地方政策性担保公司又成为中央部委新的监控对象。

同时，为加强对政府投融资平台风险的控制，银监会也在快马加鞭。

今年年初，银监会要求，各商业银行必须在对平台公司贷款进行自查的基础上，对各平台公司资产包逐个拆解。并要求，在6月底之前，做到“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”，针对已经发现的情况，要采取分类处置。

4月20日，在银监会召开的2010年二季度经济金融形势分析通报会议上，出台了更为具体的规范措施：除保证“4万亿”经济刺激计划的在建和续建项目，各银行业金融机构应严格限制向地方政府融资平台下的新项目发放贷款；在二季度末前做好有关贷款的重组和保全；要在三季度末前必须做到对平台贷款的准确五级分类；对发生资金挪用、抵押率或本金不足、管理混乱的平台贷款，至少下调一个等级，相应提足拨备；年内完成坏账核销，并且账销案存，不影响继续追讨。

记者经过多方采访了解到，一张大网已经开始逐步收紧。5月份，监管当局将就融资平台贷款风险整顿向国务院做阶段性报告，6月底以前完成对融资平台贷款的自查、整改和保全，7月份上报结果。

2010年，从各方面的反应来看，对于政府投融资平台的担心有增无减，甚至恐慌。中国社科院金融研究所副所长巴曙松则认为，在2009年中国应对金融危机的进程中，地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程，为中国内需的扩张提供了良好的动力，也带动了银行贷款的快速增长。

“在中国的快速城市化进程中，资金需求非常大，地方政府通过地方投融资平台进行融资，有其必然性。在当前体制下。对于政府投融资平台应该规范化而不是妖魔化。”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松认为。

同样，国家发改委财金司司长徐林前段时间撰文表示，要避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法，要防止矫枉过正，如果地方投融资平台正常运营的资金链断裂，将导致潜在风险的显性化。

“作为最大的项目审批部门，发改委看来深知地方的苦处。”一位长期关注地方投融资平台的人士认为。

银行的救赎

“如果地方政府投融资平台出现什么风险，首先受到影响的就是向其不断输血的银行。”业内人士认为。

2010年，银行开始变得谨慎。截止2月底，工行、中行、建行今年基本没有对地方政府的新增贷款。按各大行公布的年报，目前工行政府融资平台贷款占比最高。按该行内部口径，截至2009年末政府融资平台贷款余额约7200亿元，占比12.6％，其中2009年投放超过4500亿元。

中行以2009年2700亿的地方融资平台新增贷款位列第二。建行则表示，按自身口径，2009年政府融资平台贷款余额2844亿，新增1734亿，在全部新增贷款中占比十几个百分点；交行称，去年末该行地方政府融资平台贷款达1390亿元，占贷款总额的7.6％。

在今年全国“两会”刚结束，银监会要求涉及地方融资平台的贷款必须牢牢把握“三条红线”：严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实、治理架构、风险管理等不健全的，要严格限制贷款。

据国开行去年中内部调查，该行对开发区平台、国有资产、土地储备、城市建设投资公司、交通投资公司等1900多家融资平台，累计贷款约1.7万亿元贷款。国开行对这些融资平台的内部评级，六成在BBB级以下，五成以上还款来源都依赖财政支持，平均负债率接近60％，但不良贷款率只有0.6％，低于开行平均贷款不良率。

“国开行颇具经验的金融债发行优势，令其在期限较长的地方融资平台贷款中游刃有余。”国海证券银行业研

究员桑俊认为，国开行发行的金融债覆盖了3个月至30年期，这种长期的搭配令其在融资平台贷款中不会面临太大的风险，即使出现不良，此种债务和债权的长期搭配也能够予以覆盖。

但是目前国开行也在努力走市场化转型道路，就是根据市场化的原则来进行资产负债的匹配，但目前其持有的大量地方融资平台债权显然和市场化的方向相悖。桑俊认为，对于国开行来说，信贷资产转让和资产证券化两种手段可以大胆尝试。

对于整个银行业来讲，关注焦点过度集中在负面因素上。国金证券发布最新研究报告认为，“实际情况没那么恐怖，应该更为客观地来看待这个问题”。

事实上，2009年新增的融资平台贷款集中在上半年，下半年开始银监会对融资平台贷款开始紧缩，只要经济平稳过渡，这些贷款并不是必然要出现问题。因为中国整体负债率相对于国际仍然不高，就算加上融资平台的贷款，中国政府的负债率也就在35％左右，在国际上属于比较低的水平。

地方政府融资路在何方

“因为造血功能最为缺失，县级政府投融资平台的风险最大，也是目前监管层重点规范的对象。”从记者的采访了解来看，这一点已经取得了初步共识。而县级政府又是财权和事权不匹配最为突出的地亢如何保卫融资渠道，将成为地方政府与中央政府博弈的焦点。

地方政府少了融资平台这一“找钱”渠道，今年的投资如何进行?去年保增长大量上马的项目是否会遭遇“烂尾”?新上马的项目是否会胎死腹中?

“去年中央保增长，地方政府大量项目上马，等项目已经上了，今年又改成调控了，首先砍的就是地方融资渠道，地方政府本来财力有限，这样一来，搞建设的资金更紧缺了。”一位地方发改委官员向记者大倒苦水。

2009年下半年来，地方融资平台的运作模式出现了新变化，例如一些地方政府通过政府平台将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司，利用各种金融工具为地方建设提供杠杆融资服务。

还有一些地方政府也在努力寻找融资的突破口，比如重庆、福建等地利用中央政策，争取到一些区域发展的“大概念”，就是地方政府保卫融资渠道的成功例子。

既然地方政府融资这么困难，为什么不允许地方政府发债?

“这在目前来看，是肯定不可行的，不符合我国的政治体制和现行国情，首先《预算法》上就通不过。”贵州财政厅厅长李岷认为，可以如同2009年一样，中央代地方发行2000亿地方债，这倒是一种有益尝试。

从深层次上讲，中央对地方政府发债的谨慎源于中国的财政分权在制度供给失衡的环境中的风险意识。1994年的分税制改革加强了中央财政的调控能力，但也产生了一个矛盾：收入的层层上缴和支出责任的层层下压。地方政府事权增加又未获得足够的预算内收入。地方政府千方百计大量增加预算外收入，且“不负责任”地借债。

“目前地方政府发行债券是否放行，涉及的是政府的职能如何定位的问题。在目前信用评级制度和监管体制不完善的情况下，在未理清思路和搭建相应的体制框架之前，不能轻言放开地方政府债券。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，如果允许地方实行赤字政策，很有可能导致地方政府盲目发债，强化政府配置资源的能力，进而提高政府配置资源的份额，挤压市场配置资源的空间。

“最需要改变的，是财税体制。”刘尚希说。