提升公信力是我国非营利组织走出困境的有效路径

徐敏宁,李 阳

(中共江苏省委党校公共管理教研部,江苏南京 210004)

提升公信力是我国非营利组织走出困境的有效路径

徐敏宁,李 阳

(中共江苏省委党校公共管理教研部,江苏南京 210004)

国家体系和市场体系配置资源分别有其效率缺乏和公平缺失的先天不足。在新的资源配置体制中,非营利组织能兼顾公平与效率,促进和谐社会的构建,有力地弥补前两者的缺陷。然而,我国的非营利组织却在政府规制和市场挤压下困难重重。破解其瓶颈之困应以提升其公信力为突破口,因提升公信力能够弱化政府规制,优化制度环境,扭转观念偏差,激发志愿意识,缓解其所面对的种种困难。

非营利组织;公信力;突破口;和谐社会

非营利组织,简称NPO(Nonp rofit Organization),是不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府社会组织。它能兼顾公平与效率,能有力地弥补政府体系和市场体系配置资源的先天不足。随着近几十年席卷全球的政府改革运动,构建共同治理模式[1]与“社团革命”(associational revolu-tion)重建“第三部门”相回应,[2]以及公民社会(civilsociety)理论再度流行与新公共管理理论相契合,非营利组织的价值和地位日益凸显。中共十六届四中全会提出要不断提高构建社会主义和谐社会的能力,强调要“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,发挥社会、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。然而,在实践建设中,我国的非营利组织却在政府规制和市场挤压下困难重重。本文试图以提升公信力为突破口来探索我国非营利组织走出困境之策。

一、我国非营利组织面临的瓶颈之困

1.政社不分、制度缺乏的硬环境之困

目前我国非营利组织主要面临着“政社不分”、制度失范和制度严重缺乏的制度性困境。一方面,相当一部分非营利组织是计划经济的产物,是从政府的职能部门转化而来,或者是由政府机构直接建立的,它们在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等许多方面,都过分地依赖政府,其法人代表往往是政府人员兼任。在一定程度上,它们依旧是作为政府的附属机构在发挥作用。同时,现行法规中的许多规定在很大程度上不利于非营利组织的发展。它们所带有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架,在相当长的时期里都成为制约非营利组织发展的因素。[3]各种不同的法规制度之间及其实施主体之间经常出现的摩擦和不协调,也给其发展设置了客观的障碍。另一方面,相应的法律很不健全。只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等几部法律条例。财务、用人、考评、监督等规范管理的法律制度还处于盲点。法律制度的缺失尤其是监督制度缺失严重地影响其健康发展和公信力的提升。非营利组织客观存在自身监督主体缺位的先天不足。它面对着捐赠者和服务对象等多样化的监督主体,而捐助者动力不足和监督主体“自然缺位”,无法发挥有效的监督作用;作为弱势群体的服务对象不仅在信息获取和处理、利益诉求及资源动员等方面存在能力缺陷,而且由于受益者所处的不平等地位,也难以发挥监督作用。

2.志愿精神缺失的软环境之困

非营利组织的内在驱动力不是利润的动机,也不是权力原则,而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。其行为目的不是追求经济效益和自身利益的最大化,而在于“自身价值实现”,追求“社会美德”(social virtue)。正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样,非营利组织是组织化的志愿精神。志愿精神(volunteerism)是一种利他主义和慈善主义的精神,是“个人或团体,依其自由意志与兴趣,本着协助他人改善社会的宗旨,不求私利与报酬的社会理念”[4]。中国文化滋养了助人为乐、乐善好施、扶贫济困的志愿精神,但却缺少现代志愿的公益基因。中国的慈善观是由血缘人伦向外推及的慈善,它使人难以产生对素不相识的人、被认为对他没有行为道德责任的人的关怀;西方的慈善却是在“众生平等”的底线原则上给人的生命的一种关怀,它超越了由血缘形成的亲属关系和由实质价值形成的善恶分际,其核心理念是普遍的人文关怀和人道主义,包涵着寻求和实现生命意义的内在必然性。[5]中国传统文化的特点导致志愿精神的先天不足,导致“行为不规范”、“无视职业道德,违规舞弊”、“执业活动不严肃、不规范,甚至从事非法活动”、“组织能力长期欠发达,违背非营利准则,贪污腐败现象严重”、“甚至比政府部门更为低效,管理上也更为混乱”等问题。这使非营利组织公信力严重丧失,而公信力是志愿的前提和基础,于是又导致志愿精神的后天不足、动力不足。

3.内部资金与人才缺失之困

经费和人才是非营利组织得以顺利运行的基础和保证。然而,我国非营利组织的经费和人才十分缺乏。第一,资金困乏。非营利组织的经费主要来源政府支援、捐赠、合法经营收入。会员制非营利组织主要来源还有会费收入。由于政府财力的有限性,政府支援对于其发展、壮大来说是极其有限的,志愿者主动捐赠更是杯水车薪。有相当一部分非营利组织经费竭蹶,办公无纸张、任职者无薪酬,无法开展正常的活动,处在名存实亡的“休眠状态”。有些组织为了生存和发展,在经营一些与自身不相干的甚或是违法的活动。这种状况严重削弱组织的公信力,反过来又影响支持和捐赠活动。这样,“支持和捐赠不足”、“不相干或非法活动”与“公信力丧失”之间就形成了恶性循环。第二,人才缺失。在我国绝大多数自上而下的非营利组织中,基本的工作人员都来自政府的离退休人员;在很多自下而上的非营利组织中,没有或几乎没有人才渠道,定员和编制极为有限,主要是依靠志愿者开展活动。这种人事制度限制优秀人才进入非营利组织,造成了非营利组织内部专业性人才缺失和整体人员的素质较低现象。人才的缺失直接导致能力的不足,导致活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力滞后,组织活动无法正常开展。可以说人才问题是非营利组织发展的瓶颈,严重制约着它的发展。

二、提升公信力对我国非营利组织化解瓶颈之困的动力作用

1.提升公信力能够弱化政府规制,渐趋化解其制度缺乏之困

随着政府改革运动及新公共管理理论的兴起,非营利组织在国外扮演着越来越重要的角色。在我国,随着社会主义市场经济体制的完善,政府、市场与社会的分工与合作日益明显,“后总体性社会”开始形成,出现了自由流动的资源和自由活动的空间。[6]当前,国家在一定程度上已经放松了对经济的管制,个人对国家的依附性降低,非营利组织作为社会发展的一支重要力量,在我国的地位和价值也日益凸显。但与国外相比,我国的非营利组织不论在内部建设上,还是在外部环境上都相对欠缺。官方监督主体的多元化和激励不足影响组织规则有效性的发挥,社会监督薄弱和竞争环境的缺失导致外部约束软化,腐败和道德滑坡导致工作人员志愿失灵,这些问题的存在不利于非营利组织社会公信力的提升。[7]这种客观的不足强化了政府的规制,而政府的规制又带来了更多的限制,阻碍其进一步发展和壮大,使其公信力进一步削弱。政府规制的重要原因之一就是其公信力不高。规制的必要性与其公信力之间构成了反比关系,公信力低,规制必要性就强;公信力高,规制必要性就弱。因此,只有非营利组织积极开展社会公益活动,努力提高自身公信度,才能逐步使政府改变现有观念,弱化政府的规制,从而逐步营造出有利的法律政策环境。

2.提升公信力能够激发志愿意识,渐趋化解其经费竭蹶之困

非营利组织不像企业以营利为目的,也不像政府有国家财政收入为后盾,它主要是以人们的捐赠和政府的支持为经费来源。目前,我国政府对其组织的支持极其微薄,因此,要解决其组织经费困乏问题,应主要从其组织自身着手,从如何增强社会捐赠能力着手。而要增强该能力,首要问题是提升其公信力,因公信力是激发志愿意识的关键因素。在非营利组织中,不存在要付出的剩余索取权,也不存在期望获得利润的所有者,所有者与经营者之间的代理关系是模糊的。此外,没有剩余索取权或股份,管理层也就不必担心组织在市场上被收购或出售。[8]在所有者是组织的捐赠人的情况下,他们期待着捐助有助于公益事业。尽管捐赠人并不期望他们的投资有所回报,但如果他们的期待没有得到满足,他们将投资别处。因为志愿行为的维系和坚持,在于在志愿工作中人的生命价值得到充分肯定:被人尊重、被人需要、被人喜爱和感激。公信力高,志愿者的生命价值就能得到更大的肯定,就能更大地激发志愿意识。这样,公信力的高低与志愿意识的强弱形成正比关系。在代理关系模糊和监督机制困乏的情况下,唯有公信力能弥补这种缝隙。当公信力得以提升,志愿者对组织和组织成员有足够信任之时,其志愿意识就能得到激发、提升、涌流,化为强烈的志愿精神,表现在社会捐赠行为之上。可见,当公信力得到提升,志愿意识得到充分激发时,经费竭蹶的困境就会被渐趋化解。

3.提升公信力能够扭转观念、广吸人才,渐趋化解其人才缺失之困

公信力是非营利组织的生命线。我国非营利组织人才缺失很大一部分原因是由于其公信力缺失所致。自上而下的非营利组织人员很大一部分来自政府的离退休人员或是一些“仕途”失意之人,他们工作积极性、创造性、志愿精神严重缺失;自下而上的非营利组织几乎都是靠自愿者来展开工作的,志愿者的素质参差不齐,甚或有些志愿者动机并不纯真;此外,长期的大政府小社会的思维模式的束缚及相关信息的闭塞,导致相当一部分人对其并不了解,甚或有极度偏见和错误的认识,认为它是休闲、养老,或是不思进取、游手好闲之辈的聚集地。这种客观的事实与错误的认识和观念使非营利组织公信力严重丧失,酿成用人路径上难以化解的舆论屏障,使其不能引导、吸引优秀人才进入组织。因此,要解决其人才缺失问题,除了从法律和制度上加以规范和疏通,更应扭转这种错误的观念,疏通人们的心理通道。而要扭转人们的观念,让人们对组织有一个正确、全面、科学的认识,就要着力提升其公信力。当然,公信力的提升不仅是靠对法律、制度和科学的认识,该组织内部的规范与表率更为重要。当组织的公信力得到提升,人们认识到在该组织内工作极有价值并有广阔的发展前景之时,自然将会有大批优秀人才被吸引进来,组织的人才匮乏问题将渐趋缓解。

三、提升非营利组织公信力的突破口

(一)强化制度建设,以制度作为其公信力提升的保障

非营利组织制度建设主要是组织外部的法律制度和内部的规章制度建设。第一,建立、健全组织外部法律制度。完备的法律制度是社会信用健康、规范发展的基础和必然要求,有助于提高组织及其成员的社会合法性和公信度。而我国目前有关非营利组织的法律很不健全,只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等几部法律条例。而对非营利组织的财务、用人、考评、监督等规范管理的法律制度还处于盲点。法律制度的缺失严重地影响其健康发展和影响其公信度的提升。因此,必须完善现有的法律制度,建立、健全用人、财务、问责、评估、监督等管理制度。第二,建立、健全其内部的规章管理制度。组织内部的规章制度是实现组织规范化、科学化管理,实现组织目标,提升组织能力和公信力的前提和基础。组织内部必须明确目标和职能,建立、健全考勤、奖惩、监督制度及各种计划和规则。这样才能有章可循,有据可依,避免无序和混乱,组织的能力才能得以提升,公信力才能得以提升。

(二)营造有利的道德氛围,以道德作为其公信力提升的支撑点

1.非营利组织应以实事求是为准则,以公平正义为先导,弘扬中华民族的优良传统和强化现代公益精神的建设。非营利组织的内在驱动力是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义,其追求的是“自身价值实现”、“社会美德”和现代的公益理念。非营利组织的这种特殊性质,要求其有更高的职业道德,有更强的奉献意识。由于职业道德的高要求和公益基因的先天缺失,在我国,加强伦理道德建设与加强志愿精神及公益意识培育就显得尤为紧迫。

2.非营利组织更应强化对组织的忠诚、对职业的忠诚、对外部志愿者的忠诚建设,树立一种神圣的使命感和责任感。这种忠诚度的高低与组织的公信力高低形成正比关系。美国著名学者加尔布雷斯认为,行政组织外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度,“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人服从其目标的首要条件”[9]。因此,他认为组织系统中个人服从组织,忠诚于组织目标,是形成和强化组织权力意志并使组织权力有效实施的根本前提。组织外部权力的大小及合法性程度,取决于内部权力的协调程度和忠诚度。内部对共同目标的服从、忠诚度越高,外部的认同感和支持度就越高,组织在外部的权力影响就越大,公信力就越高。非营利组织由于委托代理关系模糊,其组织成员的志愿精神与忠诚意识比政府组织成员要求更高。内部的忠诚是非营利组织的命脉,倘若失去内部忠诚,其成员就可能追求私利,这与其公益宗旨背道而驰,将亵渎外部志愿者的志愿精神,必将导致其走向衰弱。可见,非营利组织内部这种“双峰对称”关系更为突出。因此,非营利组织只有提升其成员的忠诚度和强烈的使命感才能吸引、凝聚员工和志愿者,才能得到公众的信任和支持,才能避免组织在经过一段短暂的快速发展后就很快走向停滞、乃至消亡的发展怪圈,走上持续、健康的发展道路。

(三)大力开展公益或互益活动,以公益性活动作为其公信力提升的着眼点

公益活动是非营利组织存在价值的重要体现,是提升公信力的着眼点。开展公益或互益活动能扩大组织的舆论宣传力度,能给公众带来切身的利益,直接激发公众的志愿意识。公信力会在潜移默化中得到提高,尤其是在一些互益性会员制的非营利组织里。互益性的会员制非营利组织大多数是行业协会或商会,其经费主要来源于会员的会费,会员的志愿精神并不强烈,他们的会费上缴程度和多少与组织能否给他带来切身的利益密切相关,而这种切身利益的实现主要是通过组织开展有益的活动得以实现的。但现实生活中,许多领导把主要精力放在谋求权力和私利上,很少或象征性地开展一些公益活动,组织的地位和作用并不能真正地得以体现,组织形象在人们的心中渐渐地弱化,组织的公信力也随之渐渐地淡化。要提升其公信力就必须大力开展公益或互益活动,以公益活动帮助人们形成正确的认识,以公益活动增强凝聚力和影响力。

(四)以网络为主导打造现代化信息平台,以信息平台作为其公信力提升的窗口

公信力的提升是建立在信任的基础之上的。“信任”一词中的“信”本意是指诚实、真实和真诚无欺;而“任”则是指使用和任用。《辞海》中,“信任”被明确界定为“信得过而托付重任”。可见,信任的前提是必须对信任的对象要有充分的认知和了解,认知的前提是信息畅通。目前我国非营利组织公信力不高,很大程度就在于相关信息不畅通,许多人对其并不真正的认识和了解,甚或抱有偏见和错误的认识。因此,构建以网络为主导的信息平台显得尤为紧迫。它不仅可以畅通信息,让人们了解组织的性质、作用和特征,了解其过去、现在和将来及其与之有切身利益的公益活动,还可以强化其规范化、科学化,增强透明性,有利于组织之间的合作与交流,有利于人们的监督管理,有利于与国际组织之间的交流和接轨。只有抓住数字化、网络化的契机,构建以网络为主导的信息平台,才能使组织的宗旨和目标深入人心,才能使组织的公益活动融入人们的生活中去,进而树立非营利组织的新形象,其公信力也才能真正得以提升。□

[1]彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2003:18.

[2]王名.中国社团改革-从政府选择到社会选择[M].北京:社会科学文献出版社,2001:110.

[3]王名.非营利组织管理概论[M].北京:中国人民大学出版社,2002:53-54.

[4]Ellis,S.J.&Noyes,K.K.,1990.By the peop le: A History of Americans as Volunteers.San Francisco, Califo rnia:Jossey-Bass Publishers:58.

[5]李培林,徐崇温,李林.当代西方社会的非营利组织[J].河北学刊,2006(2).

[6]唐绍霞.我国非营利组织的发展状况分析[J].郑州轻工业学院学报(社会科学版),2006(2).

[7]罗斯诺.后现代主义与社会科学[M].上海:上海译文出版社,1998:99.

[8]马迎贤.从代理理论的角度谈非营利组织治理[J].财会月刊(理论),2006(4).

[9]肯尼斯,加尔布雷斯.权力的分析[M].石家庄:河北人民出版社,1988:51.

责任编辑:彭安玉

D638

A

1004-1605(2010)10-0045-04

本文系国家社会科学基金项目“民主执政的实现路径与运行机制研究”(10BZZ006)的阶段性成果之一。

徐敏宁(1974-),男,江苏盐城人,研究生学历,中共江苏省委党校公共管理教研部讲师,主要从事公共政策与公共管理研究;李阳(1954-),女,江苏沭阳人,中共江苏省委党校公共管理教研部主任、教授,主要从事地方政府研究、中外政府体制比较研究。