浅析城市建筑整治后的长效管理——以上海市迎世博600天行动建筑整治为例

■ 潘 翔 Pan Xiang 饶 斌 Rao Bin

2010年上海世博会，是第一次以城市为主题的世博会。为迎接盛会的召开，全市自2008年9月起开展了“迎世博600天行动”，1.6亿m2的建筑整治工作是其中的重点任务之一。目前全市建筑整治工作已进入收尾阶段，成效显著，市容市貌焕然一新，市民生活环境有了较大改善(图1)。

1 迎世博建筑整治的基本情况

1.1 建筑整治工作任务量

建筑整治工作由3个分项任务组成：一是对1996年前竣工的1 500万m2高层旧住房进行综合整治；二是对重点路段、重点地区近1亿m2的建筑进行立面整治清洁；三是对4 400万m2多层旧住房实施综合改造。其中，1 000万m2高层旧住房综合整治、8 300万m2建筑立面清洁和2 600万m2多层旧住房综合改造列入2009年度市政府实事工程。

1.2 建筑整治实施内容及目标

建筑整治工作内容着眼于改善居住功能与整治建筑立面的结合。一是通过对高层、多层旧住房屋顶墙面的翻新改造、小区沟路绿化的整治、市政管线（上、下水管、电线）的疏通更换、内部公共部位的清理修缮等工作，解决居民居住的“急、难、愁”问题，保障房屋的基本居住功能和安全使用；二是对于重要路段、重点地区沿街首排的建筑物除进行内部整治外，还对建筑外墙进行清洗或粉刷，对部分建筑进行空调、外露管线、晾衣架、遮阳（雨）篷等的归拢整治。

通过以上工作，在切实改善民生、为民办实事的基础上，注重内外兼修，力求达到整洁、有序、美观、安全的城市容貌通用标准，实现简约、实用、自然、协调的城市容貌基本风格（图2～6）。

1.3 建筑整治工作依据

一是由市住房保障房屋管理局（以下简称“市房管局”）、市迎世博600天行动城市管理指挥办公室（以下简称“市城指办”）、市绿化市容局编制的《上海迎世博建筑整治设计导则》（以下简称《设计导则））。二是市房管局下发的《上海市迎世博加强市容环境建设和管理600天行动建筑整治管理实施办法》（以下简称《建筑整治管理实施办法》）。三是迎世博建筑整治工作启动前已出台的《房屋修缮工程技术规程》。

1.4 整治工程管理体制和实施机制

根据《建筑整治管理实施办法》有关规定，全市迎世博建筑整治实施“由市房管局牵头、市绿化市容局等部门配合、迎世博600天行动城指办指导检查督促”为一体的市、区、街道（镇）三级协调推进体制。整治工程定位为区管项目的，具体实施以区为主。各区根据实际情况，由区房管局或区市容局、区市政委等负责建筑整治组织实施工作。

1.5 整治工程筹资情况

整治工程中的居住建筑整治资金总体按“业主出一点、市里补一点、区里筹一点”的原则筹措，分摊比例原则上为4∶3∶3。其中，市补贴资金采取按区切块、包干使用方式。市财政共补贴34亿元人民币，按照启动、竣工审核报备、审价审计三个环节分批拨付。在切块补贴时，对任务重、财力困难的区县作适当倾斜，补贴比例占工程总量的25%至45%。非居住建筑整治资金原则上由产权单位负责。

1.6 整治工程推进情况

2008年9月，迎世博600天行动计划正式启动，全市建筑整治工作全面铺开。项目启动以后，市级层面积极推动，区级层面全力以赴组织实施，各项整治工程进度基本达到目标计划。截至2009年12月底，全市高层旧住房综合整治在建或竣工1 510万m2；立面清洁在建或竣工9 763万m2；多层旧住宅综合改造在建或竣工4 702万m2，全部达到签约计划总量。全部建筑整治项目预计在2010年春节前全面竣工。

2 迎世博建筑整治存在的主要问题

2.1 资金筹措渠道不畅

整治工程所需资金按市财政、区财政、业主“三个一点”的原则筹措，但是在具体推进过程中阻力重重，执行乏力。按规定业主应承担整治资金的40%，但在实际操作中，这部分资金基本不能如数到位。如本次整治项目中数量较大的售后公房，其维修资金本身就非常少，有的甚至没有；物业管理费也仍旧沿用1996年的规定，实行0.23元/m2的标准，部分小区物业管理费收缴率还不高；部分业主认为“世博世博”就是“一世一搏”，即便自己不出钱，政府出于城市形象、时间节点等方面因素考虑，也会按时保质保量完工，因此不同意出资。种种原因造成规定执行起来阻力重重。

2.2 安全质量工作存有隐忧

一是部分项目施工安全存有隐患。如部分项目脚手架所使用的毛竹未能达到规格要求、脚手搭设不够规范、吊篮固定设施及配重块不符合要求、消防和用电存在事故隐患等。二是部分项目施工质量不过硬。如部分沿街首排建筑立面整治未严格按照《设计导则》标准实施、个别项目存在偷工减料现象、一些已竣工项目由于实施中操作不按规程，发生空鼓、剥落、透底等现象。

2.3 法律规章不尽完善

一是现有条例可操作性不强。如关于建筑整治涉及外立面整治部分，《上海市市容环卫条例》规定：广大业主和单位对外立面有保持整洁、完好、美观的义务，道路两侧、景观区内建筑的外立面要按要求进行保洁。但这些规定缺少量化指标和约束性细则，因此没能得到很好地执行。二是相关规章亟待建立。如对于建筑立面附属物缺乏相应规范，使得空调、晾衣架、遮阳（雨）篷的统一整治工程于法无据；对于整治后的外立面附属设施日后维修保养，责任主体转移也缺乏相应规定。此外，对于旧住房修缮改造时专项维修资金的收缴，也亟待出台相关法律法规加以解决。

2.4 责任主体认识模糊

一是业主认识问题。部分业主对建筑外立面附属物空调、雨篷、晾衣架的统一设置缺乏认同。这里，既有居民生活习惯等方面原因，也有相当部分业主认为建筑整治是政府的事，与己无关，不肯予以配合。二是各方利益平衡问题。整治项目实施过程中，经常遇到同一小区顶楼业主和其他楼层业主对于实行平改坡还是综合整治意见不一；也有部分业主认为小区整治工程作为迎世博任务目标和实事工程任务一定会实施，故对维修资金出资、实施内容等方面提出无理要求，造成部分项目整治工作开展相当被动。三是责任移交有障碍。整治项目竣工后，业主应担负起后续保养管理的主体责任，但业主、物业管理企业不愿意在项目竣工验收单上盖章，或不承认项目移交接管。尤其对于统一设置后的建筑外立面附属物，工程保质期过后，一旦发生整治后的外墙剥落或外墙附着物高空坠落等事故，责任将很难定。

3 城市建筑整治长效管理的对策与建议

3.1 进一步理顺城市建筑修缮改造的体制机制

3.1.1 明确城市建筑修缮改造的主体

作为阶段性工作任务，各区（县）在迎世博600天行动建筑整治中，成立了区（县）城指办作为协调部门，牵头部门却不尽相同，有的是房屋管理部门、有的是市政管理部门、有的是市容管理部门、有的是街道（镇），管理主体不明确、不统一，势必造成今后长效管理的责任主体不明确，成为相互推诿的“罪魁祸首”。同时，由于实施主体不统一，各相关部门在建筑整治过程中的着重点就不一样，即使有统一的设计和施工导则，而在执行时却难免会走样，也将给今后的长效管理带来隐患。因此，为了便于建筑整治后的长效管理，需要明确城市建筑修缮改造的管理主体、实施主体和责任主体，而且市、区层面要统一，以便于管理和协调。

3.1.2 健全城市建筑修缮改造的动态管理机制

一是要建立完善城市房屋修缮信息系统。将房屋基本情况、修缮历史信息、项目管理痕迹整合到系统中，形成房屋修缮改造的信息化、精细化管理。通过信息化管理，继续深化修缮改造工作内涵，按照相关技术规程要求，将修缮改造工作常态化、周期化，纳入到城市管理常规性工作之中，逐步改变遇节庆搞突击、只做重要地点和可视范围整治、只做外不做内等做法，使房屋修缮改造工作成为城市可持续性发展的推动力之一。二是要突出工作重点，在资金有限的情况下，力求城市建筑修缮改造的经济效益和社会效益最大化。下一步，要着力研究直管公房全项目大修、高层旧住房电梯维修改造、多层旧住房加装电梯等，通过调研摸底逐步纳入常态管理计划，使市民百姓持续受益。

3.2 进一步健全相关法规制度

3.2.1 规范居民的生活习惯

迎世博建筑整治中，对影响市容市貌景观的重要道路、重要地段的首排部分建筑进行了整治整容，此项工作是对居民不良生活习惯造成城市视觉污染现象行为的纠正。对此，应形成法律支撑，在相关条例中明确条文，规范居民行为，尽量杜绝视觉污染行为的返潮和增加。

3.2.2 巩固市容环境的成效

为巩固建筑整治成果，让市容市貌始终充满活力，靓丽如新，应通过修订市容管理相关条例对于外墙清洗周期予以规定，并对色彩选用、适用规范、相关材料、作业要求、资金渠道等予以明确，将市容整洁工作作为常态工作予以刚性化。

3.2.3 建筑立面附属物的后续保养

建筑整治工作往往会涉及到建筑立面附属物整治，如重置店招店牌、增加空调遮罩、更换晾衣架、雨篷等，需制定相关规定，明确建筑整治外立面附属物的维护，规范后续管理，统一相关口径，明确管理主体、维修保养主体、保修期限、维护资金来源等问题。

3.2.4 房屋修缮资金的筹措

城市建筑整治工作解决了不少居民居住的“急、难、愁”问题，旧住房的使用功能大大改善。但是，对于房屋的后续保养和周期性修缮的资金筹措问题仍有待进一步研究。需要对相关政策法规进一步进行完善，通过法律规章明确当涉及房屋隐患影响公共安全时，可先行实施并在维修资金里列支。

3.3 着力推动城市维护行业健康有序发展

从迎世博建筑整治工作来看，施工队伍的不稳定、修缮行业专业队伍的缺失、高级技术人员的稀缺，使工程质量安全产生了众多隐忧。不少施工队伍都抱有临时突击思想，对今后日常维修、养护考虑不多，难免留下工程隐患。应以迎世博建筑整治市府实事工程为契机，促进整个上海城市建筑修缮维护行业的发展。一是把建筑整治、维修、养护、改造的一体化作为城市管理系统的重要组成内容，在建筑整治工程队伍中选优，着力培育一批以建筑维修、养护为主的专业工程队伍，采取政策扶持与竞争机制、市场化操作相结合，推动行业健康发展；二是加强技能培训，研究执业资格准入等制度，提升行业从业人员技术水平；三是延续建筑整治有效项目管理制度，继续加强项目监管，狠抓工程安全、质量，严格考核，规范行业有序发展。

3.4 注重培育市民维护城市文明的主体意识

城市建筑是“形”，而市民素养、城市精神则是“魂”。应加大社会动员力度，让业主认识到房屋修缮改造是自身利益所在，也是自身责任和义务所在，从“要我配合修”转变为“我要修”。着力培育市民维护城市形象的公共意识，克服狭隘的小市民陋习，自觉维护整治成果。

4 结语

迎世博600天行动建筑整治，是上海有史以来规模最大的建筑修缮整治工程，城市建筑的修缮改造对于城市可持续发展具有重要意义，是人民群众改善生活的迫切要求，是政府管理城市的重要内容，也是对“城市让生活更美好”的世博主题的生动演绎。600天时间内取得的成效如何巩固和持续，工程给今后的城市建筑修缮维护工作带来何种影响，是我们需要进一步思考的问题，各级部门应以此为契机，总结环境整治中的经验，探索长效管理机制，使上海市的城市管理水平通过迎世博有一个大的提升。