黑河流域管理组织机构的优化实施

贾莹芳 刘建林,2 马 斌 高小芳

(1.西安理工大学水利水电学院 西安 710048;2.商洛学院 陕西商洛 726000)

1 研究背景

黑河发源于秦岭,流域内雨量丰沛,水量较大,水质良好,是西安市主要的供水水源地。总投资近40亿元的黑河引水工程向西安市日供地表水能力达到76万m3,全年供水能力达到3.05亿m3。黑河引水工程的建成,缓解了当前西安的供水需求矛盾,对促进西安社会经济的可持续发展,提高人民生活水平,改善投资环境具有重要的作用。

流域综合规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署,是政府规范流域水事活动、实施流域管理与水资源管理的重要依据。近年来,随着我省经济社会的快速发展,水资源短缺、水环境污染、水土流失等问题日益突出,对全省各流域水事活动管理提出了更新、更高的要求。黑河流域综合规划包括涉及防洪工程、节水工程、信息化建设等,管理现状仍为分区域、分部门管理,各自负责项目立项、规划、实施,尚未成立强有力的决策协调机构。针对部门、行业条块分割治理的状况,构建高效的建设管理组织机构迫在眉睫,势在必行。

2 管理概况

黑河地处渭河中游,属黄河流域,渭河一级支流,古名芒水,是渭河在陕西省境内最大的支流,流域面积最大,流程较长,总流域面积为2250km2,黑河支流众多,沿途分别有花耳坪河、大坪河、大蟒河、板房子河、清水河、虎豹河、王家河、陈家河、木匠河和柳叶河十条大支流汇入,流域涉及西安市周至县15个乡镇,其中山区7个乡镇,平原区8个乡镇。

黑河管理处始建于1976年,其上级单位为周至县水务局,由于体改,黑河管理处改名为黑河管理站,现单位内设办公室、业务科及5个管理站,行使着黑河河道的管理职能。其主要职责是负责黑河河道及堤防的日常管理、维修养护和防汛抢险工作。现行管理机构如图1所示。

图1 黑河流域现行管理机构

随着社会经济的发展,历史赋予河管工作的使命日益增加,责任亦愈来愈重。特别是近年来沿岸工农业的不断发展,使黑河的河管工作成为重中之重,对黑河管理处的要求也愈来愈高。然而,黑河管理处的实有编制只有不到30人,已远远不能适应当前日益繁忙的河务工作的发展需要。黑河管理处自成立以来,经费来源一直比较单一,黑河属差额拨款单位,每年财政拨款仅为28万元,加之砂石资源匮乏,不能再采,财政拨款已远远不够职工的工资发放,致使干部职工人心不稳,不能安下心来,全身心的投入到黑河的建设和管理上来。近年来,由于洪涝众多,堤防也破坏严重,在维修河管理经费上存在明显不足。

3 优化黑河流域现有管理组织机构

鉴于流域原管理体系存在的问题,为适应新时代新形势下现代流域管理的需求,建议对流域内现有管理资源 (管理机构、管理设施、管理人员等)进行整合,抽调市水务局直管领导以及各区县领导组成 “黑河流域管理委员会”,对黑河流域的重大水利项目等进行协商讨论,尤其对流域上跨区县问题进行协调,形成综合管理模式。在成立 “黑河流域管理委员会”的基础上,当条件允许时,可按照流域统一管理与行政分级管理相结合的原则,按照现代流域管理机制成立 “黑河流域管理局”,作为对决策进行实施的单位。管理局在成立初期可挂靠在周至县水务局,对整个黑河流域在周至境内的所有水利、林业、环保等项目进行综合管理,形成各专业的平行和垂直管理网络。

3.1 行政领导下的分区域管理模式

(1)设置思路。建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场动作、利益相关者参与的流域管理体制。周至县水务局对黑河涉水事务 (防洪、水保、水产、水管)进行统一管理;周至县林业局、建设局、环境保护局、农业局对黑河流域管理中涉及的林业、环保等事务进行协调;西安市水务局对周至县水务局进行业务上的指导;咨询委员会作为咨询机构对周至县水务局重大决策给予建设性的意见,逐步建立各方参与、民主协商、科学决策、分工负责的权威、高效、协调的流域管理机制,统筹兼顾各方利益,实行流域综合管理。根据统一管理和区域管理相结合的原则,在黑河出峪口流经的七个乡镇设立七个管理站,在山区设立一个管理站,负责河道防洪和堤防维修养护工作。行政领导下的分区域管理模式见图2。

图2 行政领导下的分区域管理模式

(2)主要特征。周至县水务局对黑河涉水事务进行统一管理,负责黑河流域综合规划项目实施建设的统一决策和协调;各乡镇分区域分专业管理,行政职能不交叉,有利于协调。

咨询委员会作为咨询机构,负责广泛收集各方面的意见,进行调查研究,并就一些决策问题进行协调咨询,保证各方面的信息交流,及时发布最新的研究成果。委员会具有广泛的代表性,由各乡镇的行政干部及一般群众组成。

(3)职能职责。第一层次:周至县水务局作为决策、协调机构,对黑河涉水事务进行统一管理,其任务是为流域内的自然资源管理制定政策和确定方向。

第二层次:咨询委员会由具有代表性的利益群体组成,广泛收集各方面的意见,并就一些决策问题进行协调咨询。

第三层次:各专业部门对各项涉水事务进行分专业管理。

3.2 流域管理下的统一管理模式

(1)设置思路。此方案按照新 《水法》关于“水资源实施流域与区域相结合管理的体制”的规定,组建成立黑河流域管理委员会,作为黑河流域水资源统一管理的协调、决策机构,并同时对流域内涉及林业、环保的各项事务进行统一管理。由乡政府主管领导任主任委员,负责统一决策和协调;由流域内各乡镇主要领导任委员,负责协调和保障辖区内规划项目的实施。

西安市发改委、国土资源局、水务局、建委、环保局、林业局等对委员会的工作进行监督、指导。并抽调各专业领域专家成立专家委员会,对黑河流域上重大规划决策进行专家技术和管理咨询服务。黑河流域统一管理模式见图3。

图3 黑河流域统一管理模式

设置黑河流域管理局为执行机构,下设水资源办公室、防汛办公室、水土保持办公室、水产办公室、河道管理办公室、库区管理办公室等,形成各专业的平行和垂直管理网络,实施流域的综合管理。管理局行使黑河流域水行政主管部门的职能,主要贯彻落实管理委员会的决策决议,负责流域重要控制性工程及干流河道和跨区 (县)的重要水工程的建设管理,负责实施流域取水许可制度,协调处理各地区间和部门间的水事纠纷等。

(2)主要特征。根据改革的趋势和发展的要求,成立黑河流域管理委员会,作为黑河流域管理与水资源统一管理的协调、决策机构。考虑到水资源流域管理与区域管理的发展要求,成立黑河流域管理局,负责委员会决策的执行和行政管理。

(3)职能职责。按照流域统一管理方案对黑河管理体制进行优化后,各管理部门相应的职责如下所述:

①黑河流域管理委员会。黑河流域管理委员会,作为黑河流域水资源统一管理的协调、决策机构,其主要职责是研究决策流域综合规划的有关重大事项,审查批准流域水量分配方案和年度水量调度计划,审查各专业委员会贯彻执行委员会决策决议执行情况的报告等。其具体职责有:组织流域综合规划和区域综合规划的编制工作;审查并管理流域内水工程建设;参与拟定水功能区划,监测水功能区水质状况;审查流域内的排污设施;参与制订水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案;审批在边界河流上建设水资源开发、利用项目;制定年度水量分配方案和调度计划;参与取水许可管理;监督、检查、处理违法行为等,行使新 《水法》中规定的流域管理机构的职能。

②黑河流域管理局。对流域综合规划提出的重大项目的建设和管理,黑河流域管理局负责研究提出有关政策和管理办法,起草有关法规草案;负责监督控制重大项目投资总量和年度投资计划的实施;协调、落实和监督重大项目建设资金的筹措、管理和使用;协调、指导和监督、检查流域内工程建设工作,负责重大项目建设质量监督管理;负责监督检查和经常性稽察工作;负责重大项目阶段性验收、单项工程验收的组织协调工作及竣工验收的准备工作等等。

流域管理局下设水资源办公室、防汛办公室、水土保持办公室、水产办公室、河道管理办公室、库区管理办公室等,对流域所辖区 (县)进行专业管理。

③专家委员会。黑河流域管理过程中,应设立专家咨询机构,成立专家委员会,或者委托一个或若干大型专业咨询公司负责全流域管理的咨询和技术服务工作。其主要任务是:对黑河流域涉及的工程项目中的重大技术、经济、管理及质量等问题进行咨询;对流域相关工程建设中的生态环境 (包括污染治理)的质量进行检查、评价和指导;有针对性地开展重大专项课题的调查和科学研究活动。

④专业管理单位。黑河流域管理委员会对流域相关各个方面进行管理,执行环保、林业部门的职责。

3.3 市场机制下的统一管理模式

(1)设置思路。《陕西省 “十一五”水利发展专项规划》指出 “推进区域水务管理体制改革,争取行政区域涉水事务一体化管理”。水资源管理的现代化制度是市场经济发展的方向,水资源管理的股份制等多种形式的公司化管理是保证水资源管理可持续发展的重要途径。

按照西安市人民政府国有资产监督管理委员会在有关通报中确定的 “优势资源铸起产业整合平台”的目标,西安市自来水总公司改制按照结合改制打造西安基础设施建设融资平台、培育上市的目标,调整改制重组思路,确定了整体谋划、分阶段实施水业资产重组的操作方法,西安水务集团有限责任公司于2009年7月1日正式挂牌成立,西安将以往分散的供水、水运营、污水处理等业务整合为一,这是西安市委、市政府做出的一项重大战略决策,也是推动国企改革的重要部署,是做大做强水务产业链的重大举措。市场机制下的统一管理模式见图4。

图4 市场机制下的统一管理模式

(2)主要特征。西安水务集团有限责任公司性质为市政府授权的国有资产运营机构,主要是以原水、自来水、污水处理及中水的投资、建设和经营管理为主要经营业务的国有独资公司。它的成立标志着西安城市涉水事业步入了一体化管理、企业化运作、市场化经营、产业化发展的新阶段。西安水务集团成立后,将通过多元投资,引入战略投资者伙伴、企业上市和合资合作等形式,拓宽水务融资渠道,改善西安市水务基础设施与生态城市建设不相适应的状况,确保人民群众饮用水安全和城市水生态环境安全。

水务集团将按照水资源区域一体化管理;供、污、排和城镇地下水资源一体化经营;水资源生产、运营、服务与资本一体化运作的要求,引入市场机制,从体制和机制方面解决西安水资源运营与管理中存在的资源分散、效率不高、机制不活、管理落后的问题。

(3)职能职责。西安水务 (集团)有限责任公司是在原西安市城投集团控股的西安市供水集团有限公司、西安市水业运营公司、西安市污水处理有限责任公司,西安黑河供水有限责任公司及西安市黑河引水渠道管理处、黑河库区管理中心,市水务局所属引乾济石调水工程管理中心,长安区石砭峪水库管理站等八家单位的基础上进行整合组建而成。西安水务集团有限责任公司的目标是建设具有较大经营规模和较强经营实力,具有良好经营业绩和服务水准,跨行业、跨区域、多元化投资经营、有较强市场竞争能力的国内一流现代水务企业。

黑河引水渠道管理处全面负责黑河引水渠道的日常运行管理和向西安供水的日常调度、配水工作,确保优质、平稳、安全供水。黑河引水渠道汇集有7个水源,其中4个水库 (石头河水库、黑河水库、甘峪水库、石砭峪水库)、3个径流 (就峪、田峪、丰峪)。总调度设在甫店中心站,与市自来水公司,各管理站和水源地保持密切联系,依据丰水期用径流,枯水期用库水的原则进行科学调度,随时发出调水、退水指令,确保西安供水。渠道管路处在做好城市供水的同时,还向西安城河、曲江池、＂三园＂工程和长安三水厂供水,充分发挥黑河渠道工程的经济效益。

4 选择管理方案

黑河流域跨区县少,但其支流众多,一些规定在各个部门中重复甚至互相冲突,有关利益相关方责任和义务等方面的规定不够清晰,协调机制不健全。针对黑河流域的特点,若想实行流域的有效管理和水资源的合理利用,从规划的角度来看,建议按照方案二,先成立黑河流域管理委员会,作为黑河流域管理与水资源统一管理的协调、决策机构。又考虑到水资源流域管理与区域管理的发展要求,成立黑河流域管理局,负责委员会决策的执行和行政管理。

随着区域水务管理体制的改革,水资源管理的现代化制度成为市场经济发展的方向,水资源管理的股份制等多种形式的公司化管理是保证水资源管理可持续发展的重要途径。在近期规划年 (2020年)采用已经完善成立的西安水务集团公司,与水务局分离,黑河流域的供水工程统归集团所有,对所有涉水事务进行统一管理。在远期规划年 (2030年)实现方案三设置的机构管理模式。

对水资源开发利用的生态效用与经济效用、社会公益和个体私益之间的矛盾协调解决,各单位要以流域的水利用为媒介建立利益共同体,加强相互之间的横向关系,从共同体中遴选代表参与流域管理的决策,反映自己的意见与愿望,维护自己的权益。

同时,黑河流域管理委员会、黑河流域管理局、各区县政府、各部门、各用水户之间要建立相互监督机制,自上而下、自下而上对流域管理实行全方位、全过程的相互监督。

1 蒋建军,刘建林编著.陕西省渭河流域重点治理项目建设管理体制研究[M].西安:西北大学出版社,2008.6.