南宁市内河无堤防河道管理范围确权划界探讨

谢宗繁 何善国

(广西南宁水利电力设计院 南宁 530001)

1 前言

城市内河具有排水、保持城市生态平衡、调节区域微气候、营造城市景观及宜人的滨水空间等综合功能,对城市内河河道管理范围进行确权划界是发挥城市内河综合功能的充分必要条件。由于城市的发展,土地开发项目挤占河道行洪空间的现象屡见不鲜,截污排污设施不完善,城市内河成了纳污排污的通道或场所,造成内河水质严重被污染。随着人们对生活环境品质的追求,城市内河的开发利用与城市内河的管理之间的矛盾日益显现出来,内河管理的问题主要表现在水域规划不明确、相关管理机构不健全、技术管理人员缺乏、职能不清和存在管理资金瓶颈等。目前我国有关河道管理的法律法规都明确要求确定河道管理范围,以利于依法管理,但是,对河道管理范围确权是依法管理河道的前提。河道可划分为已建堤防河道、已规划设计河道和无堤防河道三种类型,确定无堤防河道管理范围是确权划界工作的重点和难点。

2 内河现状及确权划界的必要性

2.1 南宁市内河现状及存在问题

2.1.1 管理不善,河道日益被侵占,排洪不畅

由于南宁市内河综合整治规划建设相对滞后,管理体制及机制缺陷,城市建设扩张过程中,任意挤占河道现象严重,内河流域内不少低洼区被填平侵占,部分河道被覆盖成暗涵,行洪断面缩小,河道形态发生很大改变;又由于地面硬化,保护区内不透水面积的比重大幅度增加,降雨的截留、填洼、下渗能力明显减少,地表径流量增加,流量峰值加大。而原城市内河泵站的装机规模偏小,导致城市内河河道调滞洪能力日显不足,汛期排洪不畅,造成严重内涝。

2.1.2 河道水体污染日益严重,造成河流环境恶化

由于历史原因,南宁市截污系统不完善,设施不配套,内河在承担泄洪排涝功用的同时,也成了受纳沿岸地区生产、生活污水的排污沟。尤其是内河上游区,地处城乡结合部,流域范围城市截污等市政基础设施建设严重滞后,一些农产品加工业废水、养殖业污水,居民生活污水等未经处理直接排入河道,造成河流污染,环境日趋恶化。

2.1.3 流域周边城市地段城市风貌杂乱无序

城市内河郊区河道两岸缺乏管理,一些居民和个别企业直接把废弃物丢在岸边,两岸一些地段成了垃圾场所。由于南宁市内河大部分处于城市边沿地带,城市基础设施滞后,道路建设不成网络,交通可达性较差,沿线建筑缺乏管理和控制,河道两侧无序建筑随处可见。

随着城市的发展建设,城市内河两岸各类房地产、桥梁、管道、缆线等建设项目众多,河道管理范围内的违规建设项目日渐增多,致使河道被侵占、水质被污染,形成了内河脏乱差的局面,不仅城市风貌遭到破坏,且严重影响河道水工程和行洪安全,危及沿岸人民群众生命和财产安全。

2.2 河道管理范围确权划界的必要性

2.2.1 确权划界是依法管理河道的前提

河道管理是运用法律、行政、工程、技术、经济等管理手段,有效地控制人们在河道管理范围内的活动[1]。河道管理范围是河道主管机关会同国土资源、交通、建设、规划等有关依照河道管理相关法律法规规定提出,经同级人民政府批准后界定,并树立界桩。由于南宁市内河管理范围没有确权划界,河道管理范围不明确,水行政管理部门无法按《中华人民共和国水法》等水法律法规行使国家赋予的河道管理权力。由于河道管理范围内建设项目事前管理不到位,事后对违规建设项目的处理涉及经费数额大和处理技术难度大,加大了管理难度。只有明确城市内河河道管理范围、保护范围,并对其进行确权划界,才能依法全面、综合开展城市内河管理工作,全面清理河道脏乱差等现象,恢复内河清洁畅通,确保汛期行洪防涝。

因此,明确河道管理范围并确权划界是依法管理河道的需要和前提。

2.2.2 确权划界是充分发挥南宁市内河综合功能的必要条件

城市内河河道被随意侵占而缩窄、水质被污染使生态系统遭到破坏,河流健康遭受伤害,人类将遭到大自然的报复和惩罚。过去发生的许多水灾使人类纷纷开展了河道综合整治活动,以恢复河流自然生态环境的各种功能,国内外有许多成功先例。南宁市为了河道整治保护城市水环境,部署了河道堤防管理和保护范围确权划界工作的任务,深入研究河道管理范围和保护范围确权划界工程。

3 河道管理范围确权划界的内涵

划界是指划定河道 (堤防)的管理范围,确权是指对管理范围的土地进行使用权证的申领[2]。其任务主要是划定内河河道的管理范围,并立桩以明示界限并领取权证。通过确权划界,依法划定城市内河河道管理范围和保护范围,明晰城市内河河道管理范围内使用权和管理权 (以下简称两权),实行两权分离,签订土地管理合同,办理确权划界证书,对划归管理单位使用和工程用地的土地按规定办理使用权证书,规范内河河道的维护和管理,确保内河的防洪安全,充分发挥内河河道整治的工程效益。

南宁市内河管理范围确权划界可以划分为三种类型的河段进行,第一种是河道整治已经竣工的河段,此河段有明确的征地范围,整治后的水工建筑物、构筑物界线明晰,其对河道的保护作用的重要性明确,国家对此河段的管理范围有明确的法律规定;第二种是有规划设计或正在整治实施阶段的河道,根据此河段的防洪治导线或设计洪水位进行确权划界,国家法律也有明确的河道管理范围;第三种河段是未整治无堤防河段的确权划界,这是河道管理范围确权划界的重点和难点。河道管理范围的大小主要取决于河道等级、堤防安全管理的需要和河道洪水位等,具体划分应当根据法律规定的权限和程序,结合当地实际而定。

4 南宁市内河无堤防河道管理范围确权划界

河道管理范围确权划界工作应遵循尊重历史、依法划界、依据确权,以有利于堤防工程设施的正常运行,有利于执法管理和工程效益发挥,有利于堤防工程保护区内人民群众的生产、生活为立足点的原则,结合当地实际情况进行[3]。

4.1 根据自然岸线合理确定河道管理范围

根据 《中华人民共和国防洪法》第二十一条规定 “河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则,加强防护,确保畅通。无堤防的河道、湖泊,其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区”。《河道与堤防管理条例》规定:有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙州、滩地 (包括可耕地)、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

由此可见无堤防河段管理范围的确定,法律确立了两个标准:一是历史最高洪水位;二是河段设计洪水位。

从历史洪水记录来看,无堤防的河道管理范围,根据历史最高洪水位划定将会使管理范围很大,如南宁市近50年以来内河凤凰江历史最高洪水位达到72.62m,淹没的范围非常大,其管理范围可达以河道自然岸线向左右两岸各外扩1000m～1500m。按历史最高洪水位定界相当困难,资金费用巨大,所起的警示效果不明显。甚至在广西一些城市出现了整个城市有大部分土地处于河道管理范围之内如崇左市、梧州市、隆安县城等,因此根据历史最高洪水位划定显然缺乏可操作性。

无堤防的城市内河河道离中心城区较远的,没有进行河道整治规划,缺乏设计洪水位,因此各地在划定无堤防的河道管理范围时,做法不一。国外有些国家为了保护河道,在保证防洪安全的前提下,采取了修建生态河堤、恢复河岸水边植物、拆除河道上人工铺设的硬质材料,并应用法律规定确保对水资源的使用不影响鱼类、野生动物栖息地、生物多样性的持续,故其把保护河道所需要的土地列为河道管理范围;我国比较普遍的做法是无堤防的河道直接按两岸离自然岸线一定距离内的水域和陆域为管理范围。如江苏省金湖县根据有关法规和文件,确定骨干河道工程用地权属具体界定办法,为:有设计图的,依据河道原设计图界定河道工程用地范围;无设计图的,大沟、干渠、级河道原则上以两侧河口向外10m距离为界,中沟、支渠、级河道原则上以两侧河口向外5m距离为界,如果河道堤岸、含林带、路渠、宽度大于上述距离的,以堤岸背水坡脚为界;已利用河堤、青坎建成县属公路的,以近河道公路边为界;对特殊地段具体以实地确权为准;对国土部门已确权发证的地段,以该土地权属证书注明的内容为准。两镇以上受益的大沟及大沟以上级河道工程,划归县级水利专管机构;受益镇境内的大中沟工程,划归镇级水利管理部门。北京市延庆县人民政府规定,无堤防河段,从上口内边线向外水平5m为护堤地,两岸护堤地之间为管理范围。

南宁市城区内河地处南宁盆地,具有平原河流基本特点,河岸地势平缓,两岸均为土质岸坡,土质松软,长期被河水冲刷,随时都有塌岸的可能。管理范围确权划界应该充分考虑堤岸的安全,若管理范围太小则不利于河道管理和堤防安全;若按历史洪水位划界则管理范围太大,与水行政主管部门的执法能力不相称。按目前的市内河管理处的人员配置和机构组织,对内河管理能力有限,划定的管理范围管理不利于经济发展。设计洪水位和防洪治导线专业术语较强,普通老百姓难于理解,对河道管理范围确权划界公示不利。

同时采用历史最高洪水位或者设计洪水位确定管理范围存在两个难点:一是历史最高洪水位或者设计洪水位比较抽象,限于有专业知识较易理解,且只能确定洪水位的高程,淹没线的平面位置比较模糊,不利于河道管理范围的划界,可操作性差,不利于向公众告示管理范围。二是设计洪水位的标准也不好确定,是采用十年一遇设计洪水位还是采用二十年一遇设计洪水位,没有统一标准,采用设计洪水位确定河道管理范围弹性较大。河道自然岸线直观明了,易于民众理解。所以提出河道现状管理范围线应以自然岸线为基础结合河道实际情况的划界。若按河道现状管理范围定界为两岸自然岸线不利于界桩的保存,也不能满足防洪抢险通道的要求,河道现状管理范围线应该在自然岸线的基础上向外偏移。综上所述,考虑河道实施应急措施的需要,提出以河道自然岸线即上口内边线向外水平8m至10m为河道管理范围,与之相连的管理范围以外30m为保护范围。

4.2 根据财力情况确定河道管理范围确权划界

城市内河两岸的土地都已出让给企业事业单位或国家机关或确权为集体所有土地并核发了土地使用证,最理想的办法是将河道管理范围内的土地征收为国有并划拨给内河管理机构进行管理,以便依法管理河道。

图1 南宁市凤凰江南乡村段征地拆迁费用趋势图

实践证明,河道管理范围确权划界工作主要存在以下问题和困难:一是相关政策法规研究相对滞后;二是水管单位对划界和确权的认识不足;三是确权划界的资金严重不足,经费渠道不畅通,这是主要的河道管理范围确权的瓶颈问题。南宁市地少人多,土地资源紧缺,土地价格高,要对河道的管理范围的土地进行确权及土地征用,经费落实困难,故提出划界与确权分步走的思路,即先划定河道的管理范围,作为对河道管理范围的禁止性、限制性行为管理的依据;对已划定河道管理范围的河道逐步创造条件进行确权。但执行起来比较困难,因为禁止性行为剥夺了土地使用权者的部分权益,与我国的 《物权法》不符,故应当由政府出资购买土地使用权者的 《中华人民共和国河道管理条例》禁止性权益,以便河道管理部门有效地执行水法律法规,所以河道管理范围确权涉及 资金落实问题。对河道管理范围划界过大,需要的经费高,政府财政压力大,经费落实变成确权工作的“瓶颈”;对河道管理范围划界过小,不利于河岸的稳定和管理。

因此,根据地方政府的财力条件,确定一个经济合理的河道管理范围是比较实际的。

例如根据2006年南宁市凤凰江河道整治移民拆迁调查结果,依据国家相关法律及《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定,分别计算南宁市凤凰江南乡村段征用离自然岸线1m、2m,一直到12m时所需要的征地及拆迁费用如图1,可见离自然岸线10m以外,由于居民建筑及构筑物增多,征地拆迁费用急剧增加,在 10m处形成拐点。

所以考虑河道防洪抢险和实施应急预案的需要,应在河道自然岸线外留有足够双车道的距离大约7m,同时留置部分河岸冲刷塌岸的距离,河道管理范围可在自然岸线往外水平偏移8m至10m划界,这样既合理节约了河道管理范围确权划界的经费,又保证了河道堤岸的安全。

5 结语

河道管理范围确权划界对改善和提升城市市容环境质量,保证河道管理行政执法部门依法行政、依法监管河道,保护河道水工程和遏制随意侵占河道,明确河道管理部门的日常管理、保洁范围,正常发挥内河防洪排涝功能具有重要意义。对于南宁市内河无堤防河道,在自然岸线的基础上根据实地地形水平向外偏移8m至10m进行河道管理范围确权划界,实行管理权和使用权两权分离,既有利于社会公众的理解,又合理节约确权划界经费,保护河流健康,解决了河道管理范围确权划界的“瓶颈”问题。

1 王金生.河道采砂与管理[M].北京.中国水利水电出版社,2006年.

2 郑月芳.河道管理[M].北京:中国水利水电出版社,2007年.

3 李恒昌.广西河道管理和保护范围确权划界探讨[J],广西水利水电.2007年第3期.