从公共服务看奥地利电子政府的发展策略

●李章程

（湖州师范学院 社会发展学院，浙江 湖州 313000）

奥地利电子政府的战略决策可追溯至20世纪90年代中期。1995年，奥地利发起了“进入信息社会行动”的倡议。1996年，公布了联邦信息社会报告：《奥地利国家战略及行动计划》。1998年，联邦当局与地方当局在IT合作上达成共识，电子政府发展迈出了极其重要的一步。2000年4月，“电子奥地利”计划被批准，目标是到2005年能以电子方式提供全部行政在线办理。2001年6月，部长理事会采纳了联邦政府IT战略和一项为支持“电子奥地利”战略的结构化执行而设立的特别体制框架。2003年5月，实施了进取性的电子政府计划，目的是实现在欧盟的领导地位。该计划着眼于迅速而有成效的电子政府革新。2004年3月，“电子政府法”开始实施，规定政府必须能提供完全的在线交易服务，从而为电子政府项目及实施提供了有力的法律支撑。截至目前，许多先进、成功的电子政府项目和理念得以实施，电子政府战略已经带来了积极的效果，在欧盟电子政府基准评估中，奥地利位列第一。

1 奥地利电子政府公共服务的现状

电子政府的理想模型是EG=SGIT，以S服务为导向；以G政府管理服务流程优化、再造为根本；以I信息标准化处理、T技术集成应用为手段。可见，服务应用是这一模型的出发点，亦是电子政府的生命力之所在。社会契约论也认为，政府是由公民让渡自己的权利，通过订立契约而成立的，政府应代表公意，为公民提供服务，即“民主政府是为他们的公民服务而存在的”。［1］因此，公共服务是建设电子政府的主要目的之一。

1.1 电子化公民服务

1.1.1 一站式服务

2003年夏，奥地利推出功能更强大、界面更友好、“以用户为中心”、所有公共服务的官方中心入口的电子政府门户网站——www.help.gv.at。它是一个跨政府的、无障碍地提供所有行政办事程序和在线电子服务的入口。可下载文件和申请表，在电子公民卡/A1的签名的帮助下，能在线填写栏目并发送。它为居民和企业提供各种信息和服务，围绕人生轨迹设置了不同的主题：结婚、生育、工作、住房等等，这些服务和程序围绕大约200件生活事件设计，有望成为能完全交易的一站式门户。Help.gv.at正不断向纵深发展，成为一个与区域和地方政府系统互联互通的门户网。2003年，获欧洲电子政府奖，2006年在柏林获最佳无障碍德文信息门户网。

1.1.2 一次性数据提供

中央居民登记（ZMR）是由联邦财政部提供的服务，也是电子政府的核心应用领域之一。2002年1月成立，掌管居民个人资料如姓名、出生日期、籍贯、住址。每一居民都被赋予一ZMR识别码。登记的目的是使数据能对居民、企业和管理有可获得性。对于一个有法定权力的、独特的、限定的个人（例如律师）是允许接入ZMR的，但对于如商业化目的的行为是被禁止的。ZMR每年接受大约100万来自企业和200万来自公共管理的查询。自这一系统运作以来，居民不必再为提供某种文件的同时还要与各种行政程序打交道而烦恼。这样，某些信息可直接从ZMR获得。政府负责对数据进行数字化更新。

1.1.3 针对目标群体的门户网站

奥地利公共就业服务（AMS）是针对工人和雇主提供信息、咨询和招聘/安置服务的国内领先的劳工服务提供商。它为失业居民提供寻找工作机会的电子化登记，并申请或终止失业救济金注册。此外，它为失业者和企业提供了一个为找工作的在线工作门户网——电子工作室。公司可从广泛的求职群体中进行挑选，求职者亦可从许多岗位中进行选择，并能通过电子邮件与公司建立联系。使用者可自行更新数据，并通过移动手机或电子邮件为文本选择信息服务。该网站也提供欧洲职场服务，并与联邦就业部、卫生部和社会事务部进行紧密协调。另一个例子是面向学生的门户网站（www.stipendium.at），由联邦教育部进行协调和实施。是一个完全能交易的门户网站，提供广泛的信息并处理学生的助学金申请。

1.2 为企业的电子化服务

对企业的电子化公共服务的关注不及对公民的电子化服务，为企业的电子化服务主要体现在一次性数据提供上。

商业登记是一个包含全国所有公共数据的电子化登记机构。该系统由司法部主持开发，由BRZ负责维护。自1991年以来就采用电子化方式收集数据并储存于登记数据库内。数据合作社或私人基金也储存在这一登记系统中。2001年，年度财务报表的数据传输亦列入这一服务范围。目前，所有的文件都是通过电子化方式储存的。通过登记办公室、私人办公场所或家里都可进行公共或私人查询。1999年，这种服务就已通过互联网的方式进行了。

商业登记处的摘录信息包括合法实体的基本数据，如姓名、法律形式、注册办事处、地址、领导人姓名、股东或合伙人、名誉主席、各机构等。接受的电子摘录与打印文件是相同的，可在任何公司登记办公室获得，有效且在不断更新中。

2 奥地利电子政府公共服务水平

2001年到2007年，欧盟委员会对其成员国及其它欧洲国家的电子政府公共服务进行了7次评测，大致勾勒出各国电子政府公共服务的发展概况，基本反映了各国电子政府发展水平。其中发展势头最快、成就最明显的当属奥地利。

2.1 2001年—2004年奥地利电子政府在线服务水平

表1 2001—2004年奥地利电子政府在线服务成熟度及排名

从表1中可以看出，2001—2003年，奥地利电子政府在线服务一直处于欧洲的中等国家水平，2001—2002年，甚至是落后国家的水平。换言之，在欧洲委员会的电子欧洲公共服务的前3次评测中，奥地利属于落后国家行列。但自2003年起，奥地利电子政府在线成熟度逆转直上，在所有测评的欧洲国家中，增长最快、比例最高、效果最明显，已步入前三甲。

2.2 2006年—2007年奥地利电子政府在线服务水平

表2 2006年欧洲部分国家在线服务调查［5］

在2006年第6次进行的电子政务基本服务评估中，奥地利异军突起，名列榜首。这项调查是针对欧洲28个国家进行的（25个成员国和冰岛、挪威及瑞士）。奥地利以95%的网上服务和超过83%的最高交易等级遥遥领先。也就是说，奥地利超过83%的公共服务已经完全实现了电子化。

2007年，欧洲委员会对欧洲27个国家进行了第7次电子政府公共服务调查，奥地利以98%的网上服务和100%的在线服务遥遥领先，电子化公民和电子化企业服务也远高于欧盟成员国的平均水平。也就是说，奥地利已实现100%公共服务电子化，成为欧洲电子政府成熟度最高的国家。如图1、图2所示。

图1 2007欧洲各国在线成熟度及完全在线可获得性排名

图2 2007年奥地利电子政府公共服务总体成熟度、电子化公民及企业成熟度

2001年到2007年，奥地利电子政府公共服务异军突起，发展迅速。2001—2002年是起步阶段，2003年是转折性的一年，此后几年一直处于持续向上发展的状态，远高于同时期欧盟电子政府完全在线平均水平，如图3所示。

图3 奥地利完全在线可获得性发展概况

（注：图1、图2、图3资料来源于EU 7th Web-based Survey on Electronic Public Services,www.epractice.eu，2007－09－19）

3 奥地利电子政府的发展策略

短短几年内，奥地利从一个电子政府发展水平中等的国家，一跃成为欧洲电子政府发展水平最高的国家，这主要得益于其正确的电子政府发展策略。

3.1 明确的电子政府战略

奥地利政府认识到，为实现电子政府的平稳运行，最根本的进程必须进行整合设计和重新改建，最佳选择方案是合作。各级政府的紧密合作不仅带来质量的提高而且带来有价值的协同，如，信息基础设施共享，工作流的分工和结构化程序和相互合作带来的费用的增加，技术程序模块的开发等都有助于避免重复和分散的解决方案；相关工程外包的计划和战略、结构变化的更多参与必须在共同合作下使社会和技术获得显著提升。同时应不断吸收新的技术概念。为确保电子政府发展的可持续性，必须尽可能合理地使用这些新概念。因此，战略必须从一开始就考虑到变化管理，特别是在安全领域。此外，管理和知识的迁移是现代管理体系的主要组成部分，要求对行政人员进行持续不断的适应性强的技术培训。

3.2 合作型的电子政府实施机构

在奥地利，电子政府被视为国家政治生活中顶级优先考虑的事项，它的相关议程2003—2006年间直接由联邦大臣负责，联邦总理对电子政府负有最高政治责任。2007年以来，联邦总理Dr.Alfred Gusenbauer授权国务秘书Heidrun Silhavy对奥地利电子政府直接负责，国务秘书获得参与电子政府的不同机构的支持。为给电子政府提供制度框架，奥地利建立了一系列领导机构。

3.2.1 协调机构

（1） 数字奥地利平台。这一平台汇集了2003年设立的电子政府平台和2001年创立的ICT委员会。由联邦总理直接领导，联邦CIO任主管。具体成员来自联邦政府代表、市政和当局的权威人物、社会保险组织、商业议会、地方电子政府工作团体的主管和外面专家等。主要任务是制定战略决策，有关电子政府工程实施的优先事项的确定，活动的协调、监管及沟通。通过大规模的互操作和安全方案的实施，数字奥地利平台加强了利益相关者之间的合作、协调的生成文化，保证了奥地利电子政府的可持续发展。

（2） 联邦CIO。2001年，联邦政府任命了联邦CIO，一直由R.Posc教授担任。他直接向联邦总理汇报工作，主持“电子奥地利”平台。联邦CIO在战略和技术层面向联邦政府提出建议，支持电子政府政策的制定，主持数字奥地利平台，推动电子政府解决办法在欧洲和国际舞台上的影响。联邦CIO获得联邦ICT管理部门的支持。这个管理部门对法律、联邦层面的有组织的和国际化的电子政府项目、项目工程管理、ICT基础设施建设协调负责。

（3） ICT战略组。2005年，曾为支持CIO和以前的ICT委员会而创立的ICT战略组被整合到联邦总理府ICT部门。它负责联邦层面的电子政府的立法和组织工作，协调技术基础设施建设、方案和项目管理，负责预算控制和采购以及电子政府领域的国际问题和安全工作。

3.2.2 执行机构

（1）联邦数据处理中心。作为一个国有公司，联邦数据处理中心（Bundesrechenzentrum —BBR） 运转着大量的政府范围的电子政府系统，包括Help电子政府门户网。

（2）联邦各部。联邦总理府承担起ICT和电子政府政策、活动的总体协调，不同的部委对其电子政府工程各司其职。承担或参与大规模电子政府工程的主要部门有：联邦经济事务及劳工部，联邦教、科、文部，联邦财政部，联邦司法部，联邦交通、革新和技术部。

3.2.3 支持机构

（1） 电子政府革新中心（EGIZ）。该中心成立于2005年，是主要的电子政府研究中心，坐落于格拉茨大学技术学院，由R.Posc教授领导。该中心由不足10人组成，调查能进一步应用于管理的电子政府解决方案和革新方面，从事更为抽象的理论研究工作。它是一个技术技能中心，与联邦总理府紧密合作，直接与联邦管理部门和市政当局接触。并对电子政府项目进行调查和提议，设计协议，从事蓝本和电子政府基础设施建设，同时专注于实现到2010年整体在线服务传递和对互用性、身份、电子签名等进行质询。它实际上是电子政府理念的践行者。

（2）联邦数据处理中心。它是为联邦行政机构提供IT服务的主要供应商之一，包括技术支持和托管服务，并为政府客户开发了一个应用服务提供商服务。

3.2.4 其他机构

（1）信息技术安全中心。1999年由联邦财政部、奥地利国家银行和格拉茨技术大学联合成立，是一个独立的非盈利性的协会，主要研发技术信息安全领域的专门技术来为政府、经济和公民服务。所涉及的具体问题包括引入公民卡、加密方法和电子政府安全方面的评估。

（2）奥地利联邦社会保障机构。它负责电子医疗卡的实施。该电子卡已取代了纸质的年销量超过4000张的医疗券。它包含诸如持卡人姓名、头衔、出生日期、社会保险号等管理数据。并包含数字签名功能，这样，被授权的持卡人可用之与政府进行电子交易。

（3）奥地利计算机学会。2001年，奥地利计算机学会成立了一个电子政府论坛，它汇集了公共管理、工业界和学术界的代表，并为研讨和交流电子政府、电子民主的经验提供了一个独立的平台。

图4 奥地利电子政府机构示意图

这样的领导机构的设置对于促进各级政府间的协调与合作有着突出作用。奥地利是一个联邦国家，中央和地方分权治理，其中，中央行政占30%，地方行政占70%；政党制度是多党制，行政权是多党联合内阁。对于这样一个非中央集权国家而言，离开了协调和合作，奥地利联邦国家将出现不同的电子政府建设之路。“数字奥地利”平台和联邦CIO在协调和合作中起到了关键性的作用。成功的例子之一是政府公约的诞生。2002年，联邦、地区和地方当局宣布愿意实施统一的电子政府系统接口及其基本功能。电子政府应有共同的标准及技术界面，这样，所有的社会成员都能参与到电子政府活动中来。

3.3 制度层面的电子政府法律

电子政府法与计算机法、互联网法、信息法、政府公开法等之间存在交叉关系，但不是简单的拼凑和叠加，而是一个相对独立的法律领域。OECD提出，电子政府能否成功，取决于政府能否提供一个适宜的法律架构。这在世界各国电子政府发展中得以证实，因此，各国都普遍重视电子政府法相关制度的建设。［6］奥地利在电子政府法律方面已迈出了可喜的步伐。

3.3.1 信息自由法

1988年1月1日生效，它包含为联邦和地方各级政府提供接入公共信息的内容，规定了在不和法律保密产生冲突的情况下，联邦政府对其职责范畴的事务应回应公众的一般权利和义务，但不允许公众获取文件，只是限于对信息内容获取的答复。在这一宪法规定的基础上，9个奥地利州颁布了法律，对其所属部门规定了类似的义务。

3.3.2 电子签名/电子身份法

1999年5月14日，议会通过电子签名法并于2000年1月1日生效，成为第一个实施1999/93/EC电子签名共同体框架的欧盟成员国家。该法从法律上承认满足某些安全需求的电子签名，并对不安全的电子签名提供某些证据。2005年1月1日修订的电子签名规则对此进行了补充。电子签名法对公共部门电子签名的使用、市民卡的使用、特定部门身份认证进行了规定。

3.3.3 电子通信法

2003年8月20生效，据此，欧盟的电子通信规则框架转变成国家法律。电子通信法包含所有5个相关指令，并将在不久的将来通过实施数据保护指令予以修订。

3.3.4 电子政府法

自2002年以来，奥地利就已着手制订首部电子政务单行法，新法由联邦总理府、首席信息办公室和地方行政机构共同起草。奥地利以立法形式保证和促进电子政府建设，目标是跻身欧洲电子政府前五位。2004年1月22日，奥地利议会签署了由政府通过的该国首部电子政务法，并自2004年3月1日起生效，成为国家法律。新法草案涵盖电子签名、个人数据保护、信息安全、电子交易、政务流程重组等领域，包括法律和技术等相关问题，侧重于解决电子政府过程中的信息安全问题。奥地利《电子政府法》涵盖所有层级政府机关的所有电子处理、程序和活动，并要求所有政府部门和公共组织必须达到完全网上信息公开、相关文件和表格下载、网上支付和电子配送等，公民足不出户即可获取政府提供的全部服务。该法确立的最为重要的原则包括：可以自由选择与公共行政管理机构的联络方式；通过诸如市民卡这样的技术手段来提升安全的法律保护；按照国际标准，不受阻碍地获得公共行政管理机关为民众提供的信息和服务。随后，《行政签名令》（2004年4月15日）、《行政部门区分令》（2004年7月15日）、《个人身份号源码登记簿令》（2005年3月2日） 以及《补充登记簿令》（2005年8月1日）等法律文件补充、完善、细化了电子政府法，促进了电子政府法的实施。目前欧洲仅芬兰和爱尔兰有类似立法，但均不及奥地利法律的完整和详尽。

3.3.5 数字保护、隐私法

为实施数据保护95/46/EC指令，奥地利2000年数据保护法就个人数据处理的隐私方面提供了基本权利，它规定了合法使用和传输数据的预先条件，包括强制性的通知和数据处理委员会的注册义务，最后规定了违法案件的司法补救办法。它制定了在数据保护委员会、国内法庭之前的代表性程序以及刑事、行政制裁的侵权行为的规定。该法于2005年4月1日生效。

3.3.6 电子采购法

2006年2月1日生效，该法取代了2002联邦采购法，并废除了2004年电子采购规划，将所有欧盟公共采购指令，包括它们的电子采购的相关条款转换成国家法律。

3.3.7 公共部门信息的再利用

2005年7月5日欧盟部长理事会通过了2003/98/EC关于公共部门信息再利用的指令，奥地利联邦通过2004年信息再利用法已将其转变成奥地利国家法律。为实现PSI指令的完整转换，相关法律亦需在奥地利9个联邦州通过。2007年1月，地方一级的法律在维也纳等地被通过。

3.4 坚实的电子政府基础设施

3.4.1 门户网站群

门户网站群是各政府门户网站的连接，也是政府雇员访问受限在线资源的授权和认证设施。通过实施政府门户网群的协议，共享电子政府申请的用户管理可大大简化，进而为用户提供单一登录。联邦政府门户网站群的经营者有义务落实门户网站群的协议（PVV），建立一个信任的网络。参与的部门可使用他们自己的用户管理来掌管对电子政府外网申请的接入。因此，运营商不必管理外部用户的使用权限。根据电子政府战略，所有新的电子政府运用必须是基于HTTP或SOAP之上的门户网站群的网络运用实施标准。

3.4.2 网络

（1）电子认证（EID）。作为奥地利电子政府战略的一个基本组成部分，公民卡是一个具备电子签名和数字认让功能的智能卡，公民可持卡完成在线行政程序。奥地利EID概念的独创性在于它不是单一的公民卡。原则上，任何卡只要能在安全形式下签名并储存个人数据就适合作为公民卡。某些机构（例如，联邦经济委员会等）发行的会员卡甚至某些银行卡包含公民卡的功能。另外，一张公民卡概念也适用于移动手机，可使奥地利公民电子签署文件并通过移动手机与政府进行交易。因此，公民卡不依赖一个特别的技术形式，而由公民自由选择他/她所喜欢的方式进行电子确认。无论使用芯片卡、移动手机或USB设备，所选介质应适合某种安全需求。典型之一是医疗保险卡，它可被用作同政府进行安全交流。

（2） 电子采购设施。自2006年以来，所有联邦官员必须依据法律规定，在www.lieferanzeiger.at网上陈述公共采购方案。这一信息及采购所需的相应文件在无附加收费的情况下陈列于www.wienerzeitung.at/lieferanzeiger网上。有兴趣的经济团体（潜在的投标者）可以下载、登记这一数据，并自动更新。另外，来自于发布招标信息的集成的公共信息将在一具体的采购量（按照EU的指导方针）自动以XML的格式被发送到官方的欧洲信息公报上。这一信息将被处理并广泛分布于欧洲各国。

（3）奥地利联邦计算机中心（BRZ）。奥地利联邦计算机中心属于国有并由奥地利政府管理，由奥地利联邦财政部负责牵头，拥有超过900位方案解决专家。BRZ重点置于公共管理各层面的电子政府的发展及运营方案。为实现这一目标，它运行着奥地利最大的公共管理计算机中心。BRZ在全国设置了1200个基础设施点，为大约56000位用户提供服务，成功部署了320项公共管理的IT流程。

（4） 电子文件系统（ELAK）。为取代联邦政府各部的纸质文件和档案，奥地利引入电子文件系统。该项目始于2001年秋，完成于2005年1月。ELAK是一个高度安全可靠的电子灌装系统，为所有的行政管理提供完全在线的、整合的后台运作程序。因此，它被认为是奥地利电子政府的核心，促使在线服务实现广泛的开展。ELAK也是一个文件管理系统、工作流管理系统和知识仓库。传统的纸质文件系统在联邦政府已不再存在。一个特别的数字签名被设计出来进行电子文件的签名工作。一个电子文件的创建可用于书面答复和可能进一步激起兴趣的内部工作。通过这种方式，每一程序可以在任何时候浏览电子文件并进行审核。自2005年首次展示以来，ELAK每年营运大约60万份文件。

总之，奥地利电子政府发展策略的最大特征是合作。它确保了现有方法和基础设施的共享，达到了理想的组织、财政和管理效率，实现了界面公开的接口访问和基础功能的免费获取。奥地利的电子政府策略现已被推向欧洲层面并在不同的国际论坛受到重视。

［1］（美）道格拉斯·C．诺思．经济史的结构与变迁［M］.陈郁，罗华平译．上海：三联书社，1996：20．

［2］ European Commission．EUThird Web-based Surveyon Electronic Public services［EB/QL］.［2003－02－06］.http://www.epractice.eu/en/library/281482．

［3］ European Commission．EU:Fourth Web-based Survey on Electronic Public Services［EB/QL］.［2004－01－26］．http://www.epractice.eu/en/library/281475．

［4］ European Commission．EUFifth Web-based Surveyon Electronic Public Services［EB/QL］.［2005－03－08］.http://www.epractice.eu/en/library/2814698March2005.

［5］ European Commission．EUSixth Web-based Surveyon Electronic Public Services［EB/QL］.［2006－06－28］.http://www.epractice.eu/en/library/281467．

［6］电子政务法研究课题组.国外电子政府立法总结与分析报告——“电子政务法研究”课题专题报告之一 ［J］.电子政务,2009（7）：69－98.