水资源一体化管理过程中争议和冲突的调解(上)

杨立信

(南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏南京 210029)

水资源一体化管理过程中争议和冲突的调解(上)

杨立信

(南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏南京 210029)

介绍了在中亚地区实施水资源一体化管理过程中产生的争议和冲突及其调解情况。以中亚费尔干纳示范渠道为例,论述了在水资源一体化管理条件下,与水资源管理有关的争议和冲突产生的原因,较为典型的冲突实例,调解冲突的经验、机制和建议。

水资源管理;一体化管理;中亚地区

众所周知,水是一切动、植物生命中最重要的元素之一,如果没有水,所有动、植物都无法生存。所以,各国和各地区,特别是那些缺水地区,为了维护本国和本地区的利益,在分水时会产生各种各样的争议和冲突情况就毫不奇怪。古今中外、各行各业,只要涉及用水,在分水时都有可能会出现相互对立的争议甚至发生冲突的情况。

1 争议和冲突的主体、类型及原因

1.1 争议和冲突的主体

在世界范围内,在国际河流(流经 2个以上国家的河流叫国际河流,现在世界上共有 263条国际河流)水资源的开发、利用和治理过程中,为了维护本国的利益,在国家之间,特别是在那些缺水国家之间,经常会有各种各样的争议和冲突情况发生。处于下游的沿岸国家经常会抱怨上游沿岸的国家,如叙利亚对土耳其、巴基斯坦对印度、埃及对埃塞俄比亚,以色列对巴勒斯坦等等,不胜枚举。这些国家之间的用水冲突,除了以色列与巴勒斯坦之间的冲突以外,大多数冲突经过谈判并签署协定都可以得到解决。对于中亚地区的各国来说,在实施水资源一体化管理之前,位于上游的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦要蓄水发电,以解决冬季取暖问题;而位于下游的哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦则要求提供夏季灌溉用水,这样的用水矛盾会导致经常发生冲突。在全球水伙伴和联合国环境规划署等许多国际组织和发达国家的帮助下,中亚各国之间的用水冲突经过多年的谈判和协商,现在采用水资源一体化管理的方式,已使国家之间的用水冲突得到了缓解。

在中亚各国内部,即便现在已实行水资源一体化管理,但在各部门之间也还存在着用水的争议和冲突情况。例如,在农业与工业之间、农业与水力发电之间、工业与生态环保之间同样存在着用水的争议和冲突情况。从部门内部来说,特别是农业部门,灌溉与水产养殖部门也曾为用水发生争议;而灌溉部门内部,其农场主之间、农场主与用水户协会之间、农场主与水利机构之间、各级水利机构(流域管理局、州、区(县)、灌溉系统之间)也同样存在着用水的争议和冲突情况。

1.2 争议和冲突的类型

大体上可将争议和冲突的类型分为两大类:

(1)第 1类,是各国之间、各州之间、各区县之间常常为水的所有权和管理权发生的争议和冲突;

(2)第 2类,是个人之间(农场主与农场主之间)、个人与团体之间(水管理机构的主管与属地个人之间)、团体与团体之间(即水管理机构与用水户协会之间、各用水户协会之间)经常为用水发生争议和冲突。

1.3 争议和冲突的等级

由于水冲突的主要原因是水资源短缺,所以冲突的紧张程度取决于水的时空分布和短缺程度。贫水年,冲突发生的次数和紧张程度会大大增加。概括地说,发生的有关水的争议和冲突大体上可分为3级:

(1)第 1级为小范围的冲突,一般是指灌溉系统内部的用水争议,即个人之间(农场主与农场主之间)、个人与团体之间的争议;

(2)第 2级为中等范围的冲突,一般是指灌溉系统之间的争议和冲突,即用水户协会之间的冲突,这种冲突有可能会导致群体性械斗或较大的流血事件发生;

(3)第 3级为大范围的冲突,一般是指区县级以上为水的所有权和管理权所发生的冲突。这种冲突有可能会导致地方性或种族性的武装冲突或重大的人员伤亡事件。若不能妥善解决,将会造成地区性或种族性的深仇大恨。

1.4 争议和冲突的原因

发生水冲突的原因大致可分为以下几种:

(1)对于第 1类即国家之间和地区之间的冲突来说,主要是水资源的管理权属不清,没有签订水资源管理协定,或者协定的条款不清晰、不明确,或者没有遵守协定的条款。对于中亚地区费尔干纳盆地示范渠道来说,在水资源一体化管理条件下,由于是按照以流域水文地理边界为单元的原则实施水管理,所以国家之间和地区之间的用水争议和冲突基本消除,所发生的极个别争议是因为渠道基础设施建设没有及时完成而造成的。

(2)对于第 2类即个人之间、个人与团体之间和团体与团体之间的冲突来说,其产生的原因是复杂而多种多样的。具体到中亚费尔干纳示范渠道,冲突的主要原因有:①水管理机构物质技术条件不佳所造成的。例如,渠道管理处与水工段、水泵站和用水户的联系不畅;备品备件和建筑材料不够用;水量计量设备不够用;因停电造成的水泵站和设备突然停机(发生流量和水位不稳定,泄水、溢流的可能性等);渠道水工段线路工作人员缺少交通工具等等,都说明物质技术供应状态不能满足需要。②管理能力不够和管理水平低下。如供水渠道给用水户供水不均匀;供水渠道给用水户供水不稳定(渠道中水位变化比较大);在植物生长期供水渠道停止供水;在非植物生长期供水渠道停止向用水户供应日常用水;排水归属的不确定性;用水户申请的用水量偏高(或偏低);灌溉系统流域管理处没有及时确定供水渠道的整定限额;分水监测结果不准确和不可信;供水渠道供水服务费收缴率低;相邻地区不合理用水造成土地、土壤状态的恶化;控制面积和种植面积的不确定;不允许出现的从渠道中取水(偷窃);不允许的渠道引水工程;居民对水保区的侵占;居民对水保区和渠道水的污染等等。水冲突的上述原因只是水冲突的直接理由。如果谈到产生水冲突的深层次原因,则主要是水管理领域存在的问题。经验表明,直到现在,占优势的管理方式还仅仅是在工程技术领域审视和研究水问题的产生原因,而这样看问题的方式就意味着只见树木不见森林。应该指出,这里丝毫没有忽视工程技术的重要性,而是说完善水管理问题不仅仅是需要工程技术,更重要的是需要切实可行的管理制度和管理方式。完善的管理制度和管理方式的优点是不需要巨大的资金消耗就能够取得令人满意的效果。

2 争议和冲突实例

根据统计资料,在中亚费尔干纳盆地水资源一体化管理示范渠道范围内,在 2005～2007年间,乌兹别克斯坦“阿克巴拉巴德”用水户协会仲裁委员会分别处理了 20、20和 19次争议;吉尔吉斯斯坦“扎帕拉克”用水户协会仲裁委员会分别处理了 54、30和 14次争议;而塔吉克斯坦“泽拉夫尚”用水户协会仲裁委员会分别处理了 54、62和 88次争议。进一步分析表明,在“阿克巴拉巴德”用水户协会,3 a中供水争议有 2次,而违规用水 29次,未及时缴费 10次,劳务费争议 5次,用水户协会与非成员之间的争议 1次,用水户之间的争议 12次;在“扎帕拉克”用水户协会,供水争议 9次,而违规用水 12次,未及时缴费 39次,劳务费争议 3次,用水户协会与非成员之间的争议 2次,用水户之间的争议 33次;在“泽拉夫尚”用水户协会,供水争议 39次,而违规用水 37次,未及时缴费 60次,劳务费争议 14次,用水户之间的争议 54次。下面列举一些用水争议的具体实例。

2.1 实例 1:国家边界上的冲突

在南费尔干纳干渠安集延段,在卡尔基丹供水渠道取水之前有 1条吉尔吉斯阿里克支渠。在该渠的起始段是吉尔吉斯斯坦国用水,中段是乌兹别克斯坦国用水,而末段又是吉尔吉斯斯坦国用水。由于在支渠起始段灌溉面积不断增加,中段和末段的水不够用,因此在植物生长期经常会发生用水冲突。直到建设了 2座水泵站从南费尔干纳干渠给中段的乌兹别克斯坦国供水,从卡尔基丹渠道给末段的吉尔吉斯斯坦国供水,产生冲突的状况才暂时消失。

2.2 实例 2:各州之间的冲突

南费尔干纳干渠 4号水文站位于(乌兹别克斯坦国)安集延州与费尔干纳州的边界处。调查确定,水工段的领导出于自私的目的而隐瞒了来自安集延州 1～3 m3/s的回归水。当南费尔干纳干渠安集延段没有这些回归水时,安集延就响起了供水不足的声音。在完全更换了 4号水文站水工段的领导人后,冲突暂时消失。但是,产生冲突的事件说明,初看起来冲突是个人性质的,但实际上在这种冲突中双方都不对,安集延人多取了水,费尔干纳人隐瞒了渠道中由于回归水而出现的多余水量。后来通过贯彻水文地理原则和建立南费尔干纳干渠管理处才解决了冲突情况。

2.3 实例 3:区县之间的冲突

在南费尔干纳干渠末段的费尔干纳州,位于 8号水文站之前的阿尔特阿雷克区是从水泵站“法伊泽”(流量小于 3 m3/s)和“波瓦尔贡”(流量小于 1 m3/s)取水来灌溉费尔干纳区的土地(共同用水)。在南费尔干纳干渠末段,只要供水不足,阿尔特阿雷克区与费尔干纳区之间就会发生用水冲突。争议的妥协决定是关掉某个水泵站的 1～2台水泵或全部水泵。由于渠道末段供水不足,暂时不能开动“波瓦尔贡”水泵站的水泵。有时冲突会再次发生,这证明产生冲突的根本问题没有得到解决,而只是在拖延。直到成立法伊泽水工段并建立了法伊泽水工段水委员会,由南费尔干纳干渠管理处和法伊泽水工段水委员会出面进行协调才使冲突得以缓解。

2.4 实例 4:渠道管理处与地方政权之间的冲突

为了使水流入末段区,一位高级官员下令关闭南费尔干纳干渠的一座拦水建筑物闸门,如果渠道工作人员明白其后果,应该拒绝执行这个命令。然而,他们却执行了该命令,结果发生急剧断流。在拦水建筑物之前水没有停留,而是在其后的渠道上造成了灾难性后果。这是地方权力机构官员干扰水管理的负面实例,当然也有正面实例。但是,事情不在于此,而在于地方政权以及其他用水部门应该以其他的方式参与水管理。为了防止和解决这类冲突,包括跨部门(农业与水力发电,饮用水供水、生态、工业供水等等)的冲突,在示范渠道区域组建了渠道水委员会,地方政权以及其他部门的代表都参与该委员会的工作。而且直接用水户(水力发电、灌溉、水渠)可以通过渠道用水户联盟进入渠道水委员会,间接用水户(地方政权、自然保护组织等)的代表可以直接进入渠道水委员。

2.5 实例 5:渠道管理处与水电站之间的冲突

在南费尔干纳干渠上有 2座小水电站。在 1号水电站清洗进水口拦污栅时,由于拦水建筑物闸门的控制,致使渠道末段的供水量小于 3m3/s,渠道内流量的变化导致发生冲突。水电站的这种作业没有及时通报渠道管理处,而恢复渠道内的流量变化至少需要 3 h。在 2号水电站,由于电网的电压下降或电网突然停电,造成水电站自动泄水;由于自动关闭了引水渠的进水闸门,致使南费尔干纳干渠增加了20 m3/s的水流量,而由于与之相邻的这一段断面不够大,导致水流溢出渠道而发生灾难性的后果。

2.6 实例 6:渠道管理处与农场主之间的冲突

用水户利用虹吸管、小水泵和新的支管等进行超指标取水而发生冲突。这种冲突一方面是农场主的无知,另一方面也可以说是用水户协会软弱而导致的结果。由于不知道或者由于问题在用水户协会级没有得到解决,用水户直接找到渠道管理处,从而导致与渠道管理处之间的冲突。分析表明,为了防止这类冲突,必须要在基层加强对水文地理边界方面知识的了解和学习,并鼓励公众积极参与水管理方面的工作,提高水工段渠道用水户联盟和用水户协会委员会共同工作的效率。

(未完待续)

TV 213.4

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1006-0081(2010)10-0001-03

2010-08-08

杨立信,男,南京水利科学研究院,水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,译审.

(编辑:赵秋云)