我国水资源法规体系现状浅析

聂 青,周科科,刘晓辉

(西华大学能源与环境学院,成都,610039)

1 我国水资源法规现状

改革开放以来,我国经济建设取得了前所未有的成绩,工农业迅速发展,经济建设举世瞩目。水资源作为工业农业发展的基础,其地位在国民经济发展中更是非常重要。但是由于人们对水资源的不合理利用而造成的水资源浪费、污染,使得水资源日益短缺,使得保护水资源成为迫在眉睫的重要任务。而我国正在逐步完善水利资源保护法规体系,从而实现水利资源的可持续利用。

我国于 1988年颁布《水法》,于 2002年颁布新《水法》。新《水法》与旧《水法》相比,在水资源的权属、许可、管理模式等方面有很大的改进;并明确了水资源的规划、开发利用原则,提倡建立节水型社会。总之,新《水法》充分体现了解放思想、实事求是的原则,体现了与时俱进精神。它吸收了十多年来国内外水资源管理的新经验、新理论,把这些年来党和国家的治水方针、政策以及思路和目标通过法律的形式固定下来,突出了水资源的管理及配置、节约和保护,强化了执法监督,是对我国水问题认识的一次飞跃。

现行《环境保护法》于 1989年12月颁布。在水资源保护上,环境保护法第七条授权水利部门对水资源保护按有关法规进行监督管理,并对水利资源的污染处罚做出了有关规定。

而《水土保持法》是为预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,发展生产而制定的法律。该法规定了各级人民政府水行政主管部门主管各自区域的水土保持工作,并规定预防、治理、监督的各种措施。此外,还规定了违法的法律责任,避免过多的营养物质进入水体,缓解面源污染。《水土保持法》是与水资源安全保障相关性较强的法律之一。

《中华人民共和国防洪法》是水法体系中防治水害方面的第一部法律。该法规定了流域管理机构的执法主体地位,是我国水资源管理体制上的重大突破。各流域机构根据水利部的部署,开展了水政监察规范建设,在专业执法中给予了水资源保护执法监察员的名额,为水资源保护执法工作做出了较大贡献。

2 我国水资源法规体系现存的问题

在国内水法领域,我国目前没有专门的水资源安全法律法规。我国有关于水资源保护的法律,由于立法时间以及当时社会发展的局限性,已经不能解决现在存在的很多问题。现从以下几个方面分析我国水资源法规所存在的问题。

2.1 立法指导思想落后

我国目前还没有专门的水资源安全法律法规,有关水资源保护的法律法规都散见在其他的法律之中。这就使得对水资源的保护没有针对性,也不能系统地提出水资源保护的具体条例。而现存的法律对水资源的保护仅仅是在安全的层面上,没有从可持续发展的高度对水资源立法,这就使得立法的主体思想比较落后。

2.2 一些重要法律之间衔接不协调

由于立法时间不同,各个法律的侧重点也不一样,这就使得在相互的衔接上出现了不协调的情况。主要表现在两个方面:一是内容上不协调;二是一些术语不一致。例如《水法》与《水污染防治法》中出现了这样的字眼:“重要江河的水源保护机构”、“重要江河流域的水资源保护机构”。这些术语在水法中出现,它们之间到底有什么区别,如果没有区别就应该用统一的规范术语来表达。

2.3 现行法律可操作性差

现行有关水资源安全的法律规定过于死板,缺乏程序性规定,不便操作。同时,现行有关水资源安全的法律法规还存在不少空白点,应该及时补充。

2.4 水资源的权属虚置

根据现行《水法》规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”,明确了国家是水资源所有者的主体。但具体到区域或者流域,水法规定,地方政府或流域机构代表国家行使所有者主体的权利,地方政府即对水资源有所有权,也具有收益权。这样就不免出现了有些地方政府唯利是图,将自己的利益放在国家利益之上,从而出现国家资源浪费的情况。虽然水法明确了水资源的权属,但实际上造成了水资源所有权的虚置,引发权属冲突,造成国有资产流失,直接影响到水资源的安全。

2.5 资金缺乏

虽然国家每年都有专项资金支持水资源保护,很多企业也投入了不少资金,但是这些资金还不足以满足水资源保护事业发展。有些流域的水利工程由于资金不到位,一直不能修缮。资金不足也严重的影响着管理、科研项目开发等方面的发展。

3 我国水资源法规体系现存问题解决方案

水资源安全管理贯穿于水资源的开发利用、资源的流转和资源的补救全过程,如果其中任何一个环节出现纰漏,水资源安全就难以有效维持。所以,我们就必须建立有效且完备的水资源保护制度,以保证水资源管理的顺利进行。对于水资源的开发与保护,我们应该本着可持续发展思路,进一步完善我国有关水资源的法律法规体系。

3.1 根据我国水资源实际情况,应该在有关法律基础之上,尽快制订《节水法》,依法促进节水型社会和水管理体制的转变。

节水意识的形成并非一朝一夕,节水效应也只有在全社会的参与下方能形成。必须加大宣传力度,切实提高公众水资源危机和节水意识。在我国,节水宣传应重点做好三个方面的工作:(1)强化对政府、企业、工厂等人员的宣传,提高这群人的节水意识;(2)面向群众,把宣传节约用水的重点放在公众;(3)从中小学生抓起,从小孩开始教育,提高节水意识。通过法律途径规范节水型社会的建设和高效水管理体制的形成,是节水得以顺利发展的前提和方向。一部法律要发挥其应有效用,必须建立在一套有效的法律程序上,水资源的保护也不例外。在法律设置水资源安全法制保障制度时,必须注重对行政行为的程序性规定,以保障公众的环境民主得以实现。

3.2 水权是水资源所有权、水资源使用权、管理经营权等与水资源有关的一组权利的总称。

首先,法律在明确水资源属国家所有的同时,应进一步明确水资源的国家所有权由国务院代表国家行使。其次,要对水权体系中用水权能的权益、责任和义务进行规范。而所谓初始水权分配,就是按照一定的规则分配水资源的使用权。这样可以充分发挥用水者的管理积极性,又更多地运用了市场的力量来优化水资源配置,这对水资源的保护、节约并最终提高用水效率具有十分重要的作用。同时,建立适宜的水权流转机制和合理的水资源收益补偿机制也是必要的措施。

3.3 我国在国内立法上应当贯彻上述原则,引入公平合理利用原则、细化区域合作的相关规定等,使国内立法尽快与国际水法接轨,从而为国际水事合作交流奠定基础,有效维护国家水资源安全。

我国边界辽阔,特别是西南地区,与多国接壤,许多河流发源我国而流经其他国家。如雅鲁藏布江发源我国西藏而流经印度等。长期以来,我国既没有积极参加与相关国际水法方面的研究工作,不了解参与国际河流合作开发所拥有的权利和可能产生的利益,这样就使得我国在开发水利资源时不能有力地维护我们的利益。所以,积极参加国际水法的研究,不但有助于我国维护自己的利益,也有利国家周边的安全。

4 结语

面对 21世纪的竞争,在保障我国水资源安全的过程中,必然会遇到各种各样的问题和挑战。但是,只要从可持续发展的战略高度出发,深入贯彻科学发展观,更新观念、改革体制、创新机制、健全法制、加强宣传,就可以逐步解决存在的问题和矛盾,实现水资源的可持续发展,从而达到保障我国经济安全和国家安全的目的。

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