关于明确我国散装水泥发展过程中行政执法主体职能的思考

程传芝

一、目前我国散装水泥的发展及现状

(一)散装水泥的发展概况

我国发展散装水泥事业已有51个年头。改革开放31年来，散装水泥的发展经历了由艰辛的推广起步、平稳的推进、高效增长、快速发展四个阶段，散装水泥事业走过了不平凡的历程，取得了辉煌的成就，广大散装水泥工作者作出了巨大的贡献。散装水泥管理机构在散装水泥发展过程中起着举足轻重的作用，发展散装水泥是建设节约型社会的重要举措，是循环经济发展的一个重要环节，也是体现以人为本、构建和谐社会的需要，具有显著的社会效益、环境效益和经济效益。在全面建设小康社会和实现现代化的进程中，我国原材料、能源、水资源面临着严重的挑战，只有遵循可持续发展的战略思路，才能实现经济社会长期、稳定、协调发展。按照循环经济的理论，发展散装水泥是实施可持续发展的重要内容和必然要求，国家也将加大资金支持，实现节能减排、扩大资源综合利用水平，继续推进清洁生产，发展散装水泥对发展循环经济的贡献率，推动我国散装水泥的快速、协调、可持续科学发展。

（二）散装水泥管理机构的现状

散装水泥高效快速的发展，离不开国家政策的支持和相应法律法规的配套实施。因为散装水泥是一个涉及到多个行业的复合型的产业，范围涉及生产、流通、运输、使用等诸多领域；行业管理和相关政策涉及到多个管理部门，导致散装水泥在发展过程中，不同程度存在政策性、体制性方面的障碍以及行业垄断、部门分割和地区保护等问题。

目前，各省（直辖市）、市（州）、县（区）的散装水泥管理机构参差不齐，发展不均衡。京、津、沪等发达城市的管理机构设置较为明确，产业政策配套措施很完善，相关的法律法规比较健全，发展过程中出现了问题能够“有法可依、有据可循”，散装水泥的发展比较健康有序，散装率也一直稳居全国前列。但是，在一些偏远落后的省份，特别是一些不发达省份的偏远地区，散装水泥的发展比较滞后，更谈不上有多少散装率。有些市甚至没有专门的散装水泥办公室，也没有专门从事散装水泥工作的人员。即便有，也是挂靠在其他与散装水泥相关的部门，如经委、经贸委、建委、发改委等部门。同时没有相关的法律法规来规范“限制袋装、鼓励散装”的工作。有些地区单位性质是自收自支的事业单位，工资的发放靠散装水泥专项资金的征收，收到就有饭吃，收不到就饿着。在征收的过程中，减征、免征的现象普遍存在，人情减免、关系减免、拖交、拒交等情况，在各地市级散办征收专项资金过程中时有发生，没有相应强硬具体的法律措施来统一规范，征收单位也无可奈何。这种情况直接影响着散装水泥事业的快速发展，也严重影响着散装水泥工作者的工作积极性。

（三）散装水泥管理机构存在的问题

目前，散装水泥管理机构主要存在三个方面的管理问题。一是有些省（直辖市）、市（州）、县（区）的散装水泥管理机构比较混乱，涉及的部门有发改委、经贸委、商务局、城建、监管处等部门；涉及有关政策的部门有财政、公安、交通、规划审计、工商管理、质监技术、标准计量、环境保护等部门。上下不对口，标准不统一，政出多门，相互制约，难以协调，不能形成合力。具体到一项工作，上下扯皮，相互推诿，执法力度不强，专项资金征收困难。散装工作开展不了，散装率上不去。

二是部分地区散装水泥管理机构的行政地位、行政管理职能没有明确，遇到不按规定使用散装水泥的企业及建设工程，没有具体的处罚部门去惩处；有些地方有专门的单位，但是没有相关的法律法规去实施；有些地方的县级政府部门没有专门的科室，没有专门的人员，散装水泥的工作只能靠挂靠部门的领导兼职来做。这样的情况造成散装水泥工作开展难度大、效率低。

三是散装水泥管理体系尚未形成。省（直辖市）的散装水泥管理机构已基本建立，市（州）级散装水泥管理机构相对来说也比较健全，关键是县（区）级散装水泥管理机构相对缺失；散装水泥的高效快速发展需要从中央到地方高度一致，相互配合，体系不健全、有一个环节出现问题都会影响整体发展进程。所以，建立县（区）级散装水泥管理机构十分重要。县（区）级地区管理机构不健全，国家散装水泥发展政策及要求落不到实处，农村散装水泥发展只能是空谈。

二、全面建立依法兴散的管理体系

（一）散装水泥管理机构的归属

目前，全国60﹪的散装水泥办公室设在省（直辖市）建设系统。目前，全国已有73﹪的省级散装水泥机构、58﹪的地（市）级散装水泥管理机构和50﹪的县（区）级机构为参照公务员或全额拨款的事业单位。如果能够把散装水泥管理机构全部设在建设系统，有利于散装水泥的推广使用。从散装水泥的发展情况来看，散装水泥的管理机构亟待统一，统一有利于管理，有利于健康有序的发展。根据国务院发展散装水泥要从使用环节入手的要求，散装水泥的发展和管理以从抓散装水泥为主向抓“散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆”三位一体管理转变。

目前，许多省份按照国家的发展方案要求，相继出台了散装水泥和预拌混凝土管理办法，明令规定建筑施工企业和预拌混凝土、预拌砂浆生产企业均由建设行政主管部门实施行业管理。湖南、江西、浙江三省率先发展散装水泥立法，陆续有其他省、市相继出台了相关的法律法规。《安徽省促进散装水泥和预拌混凝土发展办法》第四条明确规定：省人民政府工业经济主管部门和市、县级人民政府确定的散装水泥行政主管部门负责本行政区域内散装水泥、预拌混凝土发展的管理工作。其所述的散装水泥管理机构负责实施散装水泥、预拌混凝土的具体工作。这样就给各市级散办顺利开展散装水泥工作提供了强有力的保障。如果能将散装水泥管理机构纳入公务员或参照公务员管理，能进一步确立散装水泥行业的行政管理机构和执法地位。目前，各地还有相当一部分市（州）、县（区）级散装水泥管理机构是自收自支的事业单位，这种状况不仅制约散装水泥管理机构的行政执法力度，也大大降低了散装水泥管理机构的工作效能。

（二）散装水泥管理机构的职能

现在的散装水泥管理体制，对建筑市场禁止现场搅拌有执法权的，有散装水泥、建设规划、城市监察等部门。这些部门之间职能相互交叉现象较为严重，而且他们的执法手段都无法满足其职责需要，势必导致有利抢上前、无利退后边的推诿扯皮现象。职能交叉、政出多门、权利之争有时会造成企业无所是从、负担过重。所以，把散装水泥执法部门统一在建设系统的问题，迫在眉睫，势在必行。

（三）完善散装水泥管理机构，建立完整的管理体系

目前，全国大部分地区散装水泥省（直辖市）、市（州）、县（区）三级管理体系已基本建立，但是还有相当一部分散装水泥管理机构严重缺失。建设社会主义新农村是党中央、国务院从国家发展全局出发制定的一项重大战略决策，在农村推广使用散装水泥，对促进新农村建设、提高农村基础设施水平、全面提升农村现代化、推动城乡社会和谐发展具有十分重要的意义。在农村推广使用散装水泥，作为我国散装水泥工作的重要组成部分，它的发展直接影响我国散装水泥的发展进程。建立好发展农村散装水泥的体系，就从根本上解决了制约散装水泥推广发展的瓶颈。

（四）严格执法程序，强化执法监督

散装水泥的发展，涉及到储、运、销、用等诸多环节。首先从使用环节入手，各级散办要对每项被检的工程进行项目备案登记，规范建筑市场的管理，严格按程序执法，保证专项资金的全额征收。对于工程完成后，使用专项资金申退问题，要有依据；对于一些不愿使用散装水泥、弄虚作假、偷漏交纳散装水泥专项资金等问题，要依法查处。同时，要加强推广使用散装水泥的宣传力度，尤其是偏、远、穷地区。目前，全国实行“禁现”的省份有很多，但县（区）级的“禁现”情况仍不容乐观，只有在农村广大地区能够自觉使用散装水泥和商品混凝土，才能达到发展散装水泥事业的初衷。

（五）深化改革，不断提高执法主体的整体素质

当前，改革进入关键时期，随着改革的进一步深入，散装水泥事业的发展也将面临重要的战略机遇，改革对散装水泥事业的发展提出了更高的要求。《循环经济促进法》明确把发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆作为节能环保、发展循环经济的重要内容。同时，也明确了发展散装水泥的地位，形势迫切需要散装水泥工作者要有对水泥生产企业及相关设施的执法内容，对发展散装水泥专项资金征收标准、范围的把握；对违反有关发展散装水泥、预拌混凝土管理的政策法规的行为，依法实施行政处罚的规定要有准确的把握。作为行政许可人、实施人，如果自己都没有准确掌握，你怎么能为管理相对人提供优质服务？再如，行政处罚，行政执法人员如果连最基本的处罚程序都不明白，没有熟练掌握哪些行为属于违法行为、违反了什么法律法规，对哪些行为该给予什么处罚，以及处罚过程中应该履行哪些义务，这样的人员是不能正确贯彻实施法律法规的，也不可能为散装水泥的发展作出贡献的。加强执法人员的业务培训十分重要，具有过硬的办事能力、高标准的工作效率以及熟练掌握相关法律法规的理论基础的执法人员是目前散装水泥事业发展的需要。单位要对执法人员进行定期或不定期的业务培训，通过有针对性的、经常的、多渠道的培训方式，不断提高散装水泥工作者的业务素质和工作能力，提高工作质量和办事效率，造就高素质的散装水泥干部队伍。散装水泥的发展需要广大散装水泥工作者进行多方面、长期艰苦的努力，才能推动我国散装水泥事业又好又快发展。

总之，发展散装水泥是大势所趋、人心所向、利国利民的事业，要让散装水泥的推广工作切实落到实处，就必须加快相关法律法规的制定和完善，让散装水泥的发展工作真正做到“有法可依，有据可循”。“依法兴散”，我国散装水泥事业的发展才能快速、高效、健康、有序地进行。