优质耕地永久保护研究

殷海善，刘军芳

（1.山西省农业科学院农业资源综合考察研究所，山西太原030006；2.山西省国土资源调查规划院，山西太原030024）

耕地保护是我国当前一项重要的战略任务。我国采取了国际上最严格的耕地保护制度，但从全国第二次农村土地调查的初步结果来看，耕地保护并没有达到预期的效果，耕地保护形势严峻，因此，如何有效保护耕地成为一个重大的课题。2008年10月党的十七届三中全会通过的“中央推进农村改革发展若干重大问题的决定”提出，要划定永久基本农田保护区。湖北省监利县已经开始制订划定和保护永久性基本农田试点工作方案，开始了对我国永久性基本农田保护的探索[1]。本研究以耕地中的优质耕地为对象进行探索，根据其特点和重要性提出优质耕地永久、刚性保护的观点，这或许是有效保护耕地的可行方法。

1 优质耕地的特征

1.1 数量很少

耕地质量高低，主要依据所处的地理环境条件及耕地的水、肥、气、热、土等因素的组合状况来衡量，山西省特殊的地理生态环境导致了耕地质量总体上比较差，其特征为旱耕地多、低产田多。按照全国农用地分等成果，全国农用地（指耕地和后备耕地资源）分为优等地、高等地、中等地和低等地4等，优等地占全国农用地评定总面积的2.67%，高等地占全国农用地评定总面积的29.98%，优等地和高等地占农用地的30.65%[2]。

山西耕地总体等级水平低于全国耕地的平均水平。按照《山西省农用地分等定级技术规定》指标参数要求分等和等别综合的结果，全省耕地等别分布在3～26等，其中，11～26等分别为具备灌溉条件的沟川地、滩地、盆地，作为高等地占全省耕地面积的14.25%；7～10等为勉强能够灌溉的各类耕地，作为中等地占全省耕地面积的20.09%；3～6等分别为石质坡耕地、石质梯田上的旱地、黄土梯田上的旱地，作为低等地占全省耕地面积的65.65%[3]。从山西省耕地等别与面积关系中可看出，山西耕地绝大部分是3～6等的低等地，等别比较高的11～26等的耕地仅占山西耕地面积的14.25%，高等别耕地非常稀缺。

1.2 产量极高

高等别耕地的自然条件好、基础设施齐全，农作物产量高，这一点是中等地、低等地无法比拟的。按照农用地自然质量分等和标准粮产量的关系，高等耕地的产量是低等耕地的5.29倍[3]。如果考虑到成本收益和自然风险，高等别地的优势远高于低等别地。这就印证了民谚“一亩川顶十亩山”、“宁种一亩川，不种一亩山”的正确性。

1.3 易占用

山西省耕地中的优等地和高等地，主要分布于地势平坦开阔、水资源丰富、光照充足的晋南盆地等几个盆地。该区土地肥沃，灌溉发达，光温水资源组合相对较好，农耕历史悠久，农业生产发达，是山西省最重要的粮棉菜产区。但该区域土地平坦、交通方便、人口稠密、劳动力丰富，也正是各类非农建设占用的首选目标，也是调整农业产业结构发展果树的首选目标。而边远的坡耕地、劣质梯田，并不是各项非农业建设占地的目标。因此，耕地保护与非农建设占地、农业结构调整占地的矛盾，集中表现在高等别耕地上。可以说，优等地保护是耕地保护的重点和难点，是保护粮食生产能力的关键，则耕地保护的紧迫任务是保护优质耕地。

建设占用可灌溉耕地是一个带有普遍性的严重问题[4]。根据山西省农业统计资料，从1996年到2005年，山西省有效灌溉面积从80.37万hm2降低到72.57万hm2，10年时间里降低了9.70%。农业结构调整占用优质耕地的情况同样比较严重。现在以临猗县农业产业结构调整为例说明。临猗县是山西省农业生产条件最好的一个县，全省的20等地仅分布在临猗县境内，该县气候温和，土壤肥沃，光照充足，灌溉便利，农业生产条件得天独厚。从20世纪90年代开始调整农业生产结构后，土地利用结构和农业生产结构都发生了巨大变化。调整产业结构以前，临猗县商品粮和商品棉曾分别占到山西省总量的1/7和1/8；调整产业结构以后，临猗县成为全国水果十强县。用2005年和1980年比较，临猗县耕地面积减少30.01%，其中小麦面积降低58.22%，而水果产量扩大97.28倍，果园用地面积增加很多。高等别耕地较多的县，从耕地到园地的转变非常巨大，耕地保护形势严峻。

1.4 难补偿

目前，耕地占补平衡主要是靠开发后备资源实现的，而山西省耕地后备资源比较短缺，尤其是集中连片的耕地后备资源已经所剩无几。当前在生态保护的要求下，耕地后备资源中滩涂地和沼泽地多被列入湿地保护区，开发受到限制。山西省受到水资源缺乏限制，荒草地开发和新的水浇地建设难度很大、成本很高[5，6]。可以说，山西省耕地后备资源数量和质量的限制，不能够承担耕地占补数量平衡的重任，更难承担耕地占补质量平衡的重任。

耕地中的优等地、高等地，甚至有配套水利设施的水浇地、水田、菜地，具有特别高的土地生产力。而通过占补平衡虽然一般能够实现耕地数量的平衡，却难以实现耕地占补质量的平衡。因此，珍贵的优质耕地具有永久保护的必要。

2 优质耕地永久保护区划定的探索

2.1 保护范围

划定优质耕地保护区的标准是根据耕地的质量和等级，综合考虑地块大小、交通和水利等因素，划定最值得保护的土地，包括一切最优质的农用地。

优质耕地永久保护区的内核是优质耕地。由于质量的相对性，优质耕地又包括2个层次。优质耕地的核心是依据山西省农用地分等成果，将高等地和优等地全部保护起来，这一部分面积约占山西省耕地总面积的14%；优质耕地的主体是山西省配套有水利灌溉设施、具备灌溉条件的水浇地、菜地和水田，按照全省农用地分等定级成果，面积约为50.76万hm2。殷海善等[7]认为，可以把园地列入优质耕地特别保护区的范围内，原因是土地平坦、具备水利灌溉设施、光热资源适宜，且高等级园地是由高等级耕地转变过来的，同样具有永久保护的价值。山西省优质耕地永久保护区，主要分布在晋南盆地、上党盆地、晋中盆地、忻定盆地、大同盆地。

此外，地级市还可以根据各市的具体情况划定地方的优质耕地保护区，如阳泉市，可以将对桃河灌区、娘子关灌区以及郊区蔬菜基地三片优质农地划为优质耕地保护区。

2.2 保护内容

优质耕地永久保护的内容包括三方面：一是免于开发，数量不能少；二是免于破坏，质量不能降；三是要持续建设，质量能稳定提高。优质耕地免于开发是指优质耕地应该只能从事农业生产或与农业生产有关的活动，严禁各类非农建设。优质耕地免于破坏是指优质耕地不仅禁止非农业建设占用，还限制一定范围内的工业项目，尤其是采矿、焦化等工业项目，保护水系不被破坏，保护水土不被污染。优质耕地建设是指对于优质耕地永久保护区，要通过实施土地整理项目，完善生产基础设施，稳定提高耕地质量。

2.3 保护方法

因为优质耕地是稀缺的，而建设用地是可选择的，因此，在建设用地避让的情况下，做到优质耕地刚性保护。

优质耕地永久保护的方法是“强高压线”，一切建设项目都要回避，即城镇建设要避让，工矿建设要避让，交通建设要避让，即使是对国家经济社会有重大影响的重点交通、水利、能源、军事项目也要避让；地方政府没有批准占用的权力，国务院同样也没有批准占用的权力；规划修编不能够调整优质耕地永久保护区，以往借助规划修编调整优质耕地保护区的范围和用途的途径要堵死，使其成为真正的永久保护区。

3 优质耕地永久保护与基本农田保护的关系

基本农田保护是耕地保护的内容，优质耕地永久保护与基本农田保护的目的是一致的，都是为了我国的粮食安全，但是优质耕地永久保护与基本农田保护是有细微差异的，主要表现在以下几方面。

3.1 设立原则不同

依据《基本农田保护条例》第二条规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，标准是客观的，不因人为因素而调整，可以确保为子孙留下保命田。

3.2 保护数量不同

从耕地保护的角度讲，全部基本农田变成永久基本农田是很好的，但是保护耕地的目标包括保障吃饭和保障发展2个方面，由于经济建设和城镇建设必然要占用土地（包括耕地），因此占耕地面积80%以上的基本农田全部划成永久保护区恐怕有一定困难。而优质耕地保护区仅限于具备水利设施的优质耕地和优质园地，面积约占耕地总面积的30%，数量比较少，容易保护。

3.3 保护强度不同

当前，建设占用耕地实行先行补充耕地制度，经过一定程序，基本农田的用途也可以改变，即符合法定条件、确需改变和占用基本农田的，经国务院批准可以占用。这说明所谓耕地保护红线是有弹性的，所谓基本农田保护高压线有时是“不带电”的[8]。而优质耕地永久保护是刚性的，执行最坚决的保护制度，任何非农建设项目都不得占用，任何一级政府都没有权力占用。

4 配套政策

优质耕地永久保护区建设需要调动直接耕种耕地的农民和管理耕地的地方政府的积极性，即一要给农民补贴，提高农民保护耕地的积极性，二要给地方政府补贴，提高地方政府保护耕地的积极性。

按照基本农田保护条例，基本农田保护区内不能种树、挖塘，限制了农民调整农业生产结构，农民缺乏保护耕地的积极性。国家要解决好保护耕地和增加农民收入的关系，而农民要承担保护耕地、保障粮食安全的社会责任，理应得到社会补偿。通过耕地保护补贴，使农民在永久优质耕地上安心种好以粮食为主的农作物，确保国家粮食安全。美国的《农地保护政策法》规定，对纳入保护计划耕地的所有者给予补贴，这可以给中国提供借鉴。我国从2004年开始实施对农业生产补贴，并且随着各级政府财政实力的增强，农业补贴的力度将逐年提高，国家对农业补贴的制度也已经建立，以后应逐步完善。

此外，有必要对粮食主产区采取适当补助的政策。粮食主产区一般是粮食生产多、财政收入低，由于追求地方政绩和地方财政收入，地方政府成为我国占用耕地发展非农经济的积极推动者。因为耕地保护具有外部性，所以应该对粮食主产区给予利益补偿，让粮食主产区的地方政府一心一意发展农业生产。好在“建立健全粮食主销区对主产区利益补偿机制，支持主产区发展粮食生产”已经列入《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》[9]，且有望逐步得到落实。而永久保护的优质耕地面积比较少，国家承担的经济负担比较小。

5 结语

一定数量的优质耕地得到永久保护，可以保证国家具备比较稳定的粮食生产能力，从而保证食物供给的持续生产能力。不论是高等别的耕地，还是一般具备水利设施的耕地和园地，山西省有灌溉条件的优质农用地非常珍贵，值得永久保护，需要永久保护，也能够永久保护。

［1］ 黄建平，柳建军.彰显保护的刚性——划定与保护永久性基本农田的思考[J].中国土地，2009（3）：54-56.

［2］ 国土资源部土地利用管理司，中国土地勘测规划院，国土资源部土地整理中心.全国农用地（耕地）分等十年砺剑结硕果[N].中国国土资源报，2009-09-28.

［3］ 山西省国土资源厅.山西省农用地分等技术报告[M].北京：中国大地出版社，2010.

［4］ 梁建川，王彦平.对山西省1992年建设占用水浇地的调查报告[J].水利经济，1993（3）：4-5.

［5］ 谢胜波，闫永康.山西水资源可持续利用分析[J].山西农业科学，2008，36（2）：3-6.

［6］ 池宝亮.山西旱地农业发展的水问题 [J].山西农业科学，2010，38（1）：31-34.

［7］ 殷海善，刘军芳.基本农田概念的梳理 [J].资源与产业，2008（2）：76-79.

［8］ 王传元.基本农田保护高压线不能缺电 [N].中国国土资源报，2009-09-15.

［9］ 国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/8338354.html/2008-11-14.