大都市边缘区基本农田功能特点及划定方法

董 涛，孔祥斌，谭 敏，张青璞，刘小刚

（1.湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128；2.中国农业大学土地资源管理系，北京 100193；3.滦县国土资源局，河北 滦县 063700）

1 引言

基本农田规划是将土地利用总体规划确定的耕地按照一定的指标优选划为基本农田保护区的过程［1］。大都市边缘区做为一个特定的区域，基本农田功能日趋丰富，各级行政主体对其关注焦点存在较大差异，导致其基本农田规划具有特殊性。大都市边缘区基本农田科学合理地划定对于保障区域粮食安全、生态安全，促进区域经济健康发展有积极作用，因而，目前大都市郊区耕地保护及基本农田规划已经成为研究的热点问题［2-11］。

2 大都市边缘区基本农田规划理论体系

大都市郊区基本农田划定不同于一般区域，除了具备基本农田规划和保护的共性特征之外，其生产功能和社会保障功能正在弱化，而生态服务功能、阻隔功能等正在逐渐加强。因此，大都市边缘区基本农田规划应围绕区域特点，不仅从基本农田生产能力、生态功能和稳定性等综合考虑，还要理解各级行政主体的要求，使基本农田保护区划定兼具多重目标，更具综合性（图1）。

3 大都市边缘区基本农田功能特征分析

图1 大都市郊区基本农田规划理论体系框架Fig.1 Framework of theoretical p lanning system of prime farm land in metropolitan suburbs

按照用途的不可替代程度划分，基本农田功能可以划分为基础功能与外延功能（图2）。基础功能包括生产功能和社会保障功能，外延功能包括生态功能、阻隔功能等。基本农田不仅具有肥力特征，可以进行农业生产，对于缺乏社会保障的农民，也承担着社会保障功能。在大都市郊区，人口密度极高，城市废气排放量巨大，植株相对低矮的基本农田可有效促进空气的自由流通，缓解空气污染，同时，耕地和基本农田还具有很强的吸烟滞尘、净化空气、涵养水源等功能，与同等面积的乔灌木绿化隔离带相比，基本农田在吸附二氧化碳、释放氧气等方面，也具有优势［12］；阻隔功能是指由于基本农田具有强制性的“红线”特征，任何单位和个人不得随意改变其使用性质，因此，它可起到各建设用地组团之间的隔离作用，调控建设用地发展方向，保障区域建设用地布局的健康发展。

图2 大都市边缘区基本农田功能体系定位Fig.2 Orientation of functional system of prime farm land in metropolitan suburbs

4 不同行政主体对大都市边缘区基本农田关注的焦点

由于特殊的区位特点，大都市边缘区基本农田划定关系各级行政主体的利益，在进行大都市郊区基本农田规划的过程中，需要以基本农田功能为基础，深入剖析各利益主体关注的焦点。本研究针对中央政府、省市政府和区县政府3个层面对大都市郊区基本农田功能的关注焦点进行分析，为区域合理规划基本农田服务。

4.1 大都市边缘区不同级别行政主体在基本农田规划中的关系辨析

在大都市郊区基本农田规划过程中，不同级别行政主体在利益关注焦点上存在差异。中央政府保护耕地、划定基本农田保护区是从国家粮食安全战略目标出发，保护耕地的生产能力，确保粮食安全，以满足社会经济发展和人民基本生活需要，侧重耕地生产功能保护；省市政府对基本农田保护区的划定一方面要满足中央政府的要求，另一方面还要从自身区域发展出发，根据目前大都市发展程度以及自身定位，充分体现其生态功能，区县政府主要责任之一是发展地方经济，受到多方利益的驱动，对耕地保护和基本农田保护区的划定更多的是完成上级要求，地方政府更加关注的是耕地为地方经济发展的支撑作用。如何协调不同行政主体之间利益关系就成为大都市郊区基本农田规划的核心问题。

4.2 中央政府对基本农田功能的侧重

耕地资源安全是确保国家粮食安全的基础，对耕地实行保护是中国的基本国策。1986年以来中国陆续颁布实施了《中国人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《基本农田保护条例》等法律法规，1998年对《土地管理法》进行了修订，进一步强化对耕地和基本农田保护的内容。

4.3 地方省、市政府对基本农田功能的侧重

随着大都市人口膨胀和城市化、工业化的推进，人口与资源环境间的矛盾日益突出。地方政府更关注耕地的生态功能。因此，可依据国家对耕地保护的刚性控制政策，用城市边缘区耕地作为实现永久性的绿色屏障空间。

孙强等研究证明农田是绿色空间的重要组成部分，是区域绿色空间生态系服务价值的最大贡献者［13］。以耕地和基本农田作为城市周围的生态用地，是打造生态城市和宜居城市的有效途径。因此基本农田保护在很大的程度上能够有效的阻止城市“摊大饼”式的无序蔓延，调控城市发展的合理布局［12］。

4.4 区县政府对基本农田功能的侧重

在大都市边缘区，经济发展较快，地方政府由于经济利益的驱动需要维护地方利益，更加关注耕地转化之后对区域经济发展的支撑作用，以及耕地利用方式转化后的效益。土地收益一般可以分为农业用地收益、工业用地收益、住宅用地收益和商业用地收益。研究表明：在城市边缘区，工业用地效益是耕地的10倍以上，商业用地是耕地的20倍以上［14］。伴随着区域工业化、城市化快速发展，建设用地的需求增长旺盛，对地方政府来说，耕地转换为建设用地给地方经济发展带来巨大的效益，包括经济效益、政治效益、社会效益、生态效益等（表1）。

综上所述，在大城市边缘区进行基本农田划定，必须从耕地的功能特征和不同利益主体的需求出发，妥善处理好利益关系，才能划定好基本农田。

表1 耕地转为非农建设地方政府的效益Tab.1 Local governments’benefits after farm land converting into construction land

图3 耕地综合生产能力评价技术路线Fig.3 Technical route for evaluation of comprehensive production capacity of farm land

5 大都市郊区基本农田功能划定方法

5.1 生产功能

国家划定基本农田的根本用途就是保障国家的粮食安全和社会稳定，实现耕地资源的可持续利用，大都市边缘区基本农田也是如此。基于此，基本农田划定时，要求将生产能力较强的耕地资源优先入选。本研究认为可以在农用地分等成果基础上，对耕地的综合生产能力进行评价。

以农用地分等成果中自然等指数为基础，对评价单元的理论产能进行评价。理论产能在实践中无法直接获取，可以调查指定作物审定品种的区域试验单产，视作耕地理论单产的样本值，然后以农用地分等成果为基础，建立指定作物理论单产样本值与样本地块相应自然质量等指数的函数关系模型（式1），将研究区所有分等单元的自然质量等指数带入公式，可获得各评价单元的理论标准粮单产。

式1中，y′为指定作物理论样本地块标准粮单产；Ri为指定作物理论单产样本地块自然质量等指数。

以农用地分等成果中利用等指数为基础，对评价单元实际产能进行评价。根据耕地评价单元的数量和分布进行样点抽样调查，调查近年的平均产量，然后建立指定作物标准粮单产样本值与相应单元利用等指数的函数关系模型（式2），将核算区域的所有分等单元的利用等指数代入，可获得各单元的现实单产。

式2中，y＂为抽样单元指定作物标准粮现实单产样本值；Yi为分等单元利用等指数。

根据评价单元的理论产能和现实产能，综合考虑耕地资源的生产能力，这样划分基本农田时既可以包含现状生产能力强的耕地资源，又可以注重潜在生产能力强的耕地资源，有利于耕地可持续发展。

5.2 生态功能

通过建立耕地的生态评价指标体系核算大都市边缘区耕地的生态功能强弱。作为衡量大都市边缘区耕地生态评价的指标体系，不仅应遵循客观性、科学性、完整性、有效性的原则，还要从以下几个方面进行考虑：（1）根据都市郊区耕地所具有的功能，从生态系统的服务功能和景观2个方面选取指标，全面反映耕地生态系统的特色。（2）评价指标体系应充分考虑都市郊区耕地生态系统的特点，结合评价区的实际情况，选取相应的指标。（3）指标体系应根据研究系统的结构应由宏观到微观，由抽象到具体，并在此基础上进行指标分析。（4）选取的指标应可比、可量、可行（图4）。

耕地资源的生态服务价值核算可以从调节大气组成、净化环境、保育土壤等方面进行考虑，测算各斑块的生态价值；景观功能应该注重耕地斑块形状、连片度指数、面积指数等方面。最后，将指标标准化处理，综合评价各个耕地评价单元的生态功能的强弱，最终为耕地入选基本农田服务。

5.3 阻隔功能

基本农田的阻隔功能可以通过其稳定性进行合理的表达［15］，耕地的稳定性即耕地的用途变为建设用地的可能性，耕地变为建设用地的可能性越大，其稳定性越低，反之越强。耕地的稳定性越强其被建设用地占用的可能性也就越小，阻隔功能越强，反之，阻隔功能也就越弱。耕地的稳定性评价和建设适宜性、区位条件、经济社会因素都有很强的联系，可以从这三个方面选取指标进行评价（图5）。

区位因素是影响耕地非农化的重要因素之一，区位条件越好，耕地转化为建设用地的可能性越大，可以选取距离城镇的距离、距离主要道路的距离等因素进行考察；建设的适宜性主要指地块的自然属性，应该主要参考评价单元建设的适宜情况，例如坡度、地质灾害程度等；社会经济因素同样影响耕地非农化的过程，区域经济越发达，耕地转为建设用地可能性越大，可以选取二、三产业GDP比重、城镇化率、固定投资规模等指标进行评价。

6 结论

本研究认为大都市边缘区基本农田划定应该从耕地功能和不同级别行政主体关注的焦点出发，科学合理地构建划定基本农田的指标体系，具体要点如下：

（1）根据中央对基本农田的要求，积极保护优质耕地资源，保障区域粮食安全，研究耕地资源的生产能力，将生产能力强的耕地资源优先划定基本农田。

（2）根据大都市区省、市政府对基本农田的需求，进行耕地的生态功能研究，将生态功能较好的耕地规划为基本农田进行保护，满足大都市建设生态城市、宜居城市的要求。

图4 耕地生态功能综合评价技术路线Fig.4 Technical route for comprehensive evaluation of ecological functions of farm land

图5 耕地阻隔功能评价技术路线Fig.5 Technical route for evaluation of barrier function of farm land

（3）根据区县政府对基本农田功能的需求，为了在一定程度上满足地方政府经济发展的需求、缓解区域基本农田保护的压力，依据耕地资源的稳定性划定基本农田。

（4）综合不同级别行政主体对基本农田关注焦点和功能的侧重，以多目标规划为原则，综合考虑各方面的因素，协调各级行政主体之间的耕地功能需求，对区域基本农田进行综合规划。

因此，在实际工作中，要以“一要吃饭、二要建设、三要保护生态环境”为基本农田的规划目标，以协调各级行政主体之间对耕地功能的需求，以实现大都市边缘区耕地保护共赢为原则划定基本农田。

（References）：

［1］程锋.基于GIS与决策模型整合的基本农田保护规划系统［D］.北京：中国农业大学，2003.

［2］孔祥斌，张凤荣，王茹.大都市区域耕地利用与保护［M］.北京：中国大地出版社，2008.

［3］杨肖光，姜浩然.大城市周边基本农田保护区发展研究［J］.兰州学刊，2008，（4）：66-68，106.

［4］黄新颖.大都市郊区耕地功能及耕地保护目标［D］.北京：中国农业大学，2006.

［5］李翠珍，孔祥斌，秦静，等.大都市区农户耕地利用及对粮食生产能力的影响［J］.农业工程学报，2008，24（1）：101-107.

［6］孔祥斌，苏强，孙宪海.基于社会保障功能的耕地保有量测算——以北京市房山区为例［J］.资源开发与市场，2008，24（4）：299-302.

［7］孔祥斌，刘灵伟，秦静.基于农户土地利用行为的北京大兴区耕地质量评价［J］.地理学报，2008，63（8）：856-868.

［8］孔祥斌，靳京，刘怡，等.基于农用地利用等别的基本农田保护区划定［J］.农业工程学报，2008，24（10）：46-52.

［9］李翠珍，孔祥斌，孙宪海.北京市耕地资源价值体系及价值估算方法［J］.地理学报，2008，63（3）：321-329.

［10］孔祥斌，刘灵伟，秦静.基于农户行为的耕地质量评价指标体系构建的理论与方法［J］.地理科学进展，2007，26（4）：75-85.

［11］曹伟.城市化进程中土地安全问题研究［J］.城乡规划园林建筑及绿化，2006，（24）：37-40.

［12］张凤荣，安萍丽，孔详斌.北京市土地利用总体规划中的耕地和基本农田保护规划之我见［J］.中国土地科学，2005，19（1）：10-16.

［13］孙强，蔡运龙，王乐.基于土地利用类型的绿色空间生态评估——以北京市通州区重点新城为例［J］.中国土地科学，2007，21（1）：36-42.

［14］张安录，毛泓.农地城市流转：途径、方式及特征［J］.地理学与国土研究，2000，16（2）：17-22.

［15］范文洋，门明新，孔祥斌，等.北京市大兴区耕地资源稳定性评价［J］.中国土地科学，2009，23（4）：48-53，80.