石油产业垄断性质分析＊

王孝莹 张丰智

(山东大学经济学院,山东济南 250100)

石油产业垄断性质分析＊

王孝莹 张丰智

(山东大学经济学院,山东济南 250100)

石油产业既不是纯粹的自然垄断性产业,也不是纯粹的行政垄断产业。从石油产业的具体业务环节来看,一部分业务具有自然垄断的特点,但在经济转轨时期,政府对市场准入的限制,使得整个石油产业成为了具有自然垄断性质的行政垄断产业。但是,随着中国经济环境的变化,石油产业体制变革的不断深化,石油产业各环节的垄断性质也会不断发生变化。对石油产业进行规制改革要分环节分步骤,要根据具体环节的市场结构、垄断特点,有区别地放松规制。

石油产业;自然垄断;行政垄断

石油产业存在行政垄断是石油产业在经济转轨时期的显著特征,也是备受社会各界关注的热点问题。深入分析行政垄断对石油产业的影响,特别是纵向地从石油产业的各个环节客观、公允地分析行政垄断的表现及对经济发展的影响,不仅有利于重新认识石油产业的性质和市场结构,而且对于总结多年来石油产业规制绩效与确定石油产业下一步的规制具有重要意义。

一、石油产业垄断性质分析

随着技术进步和规制理论的发展,学术界对石油产业的垄断性质及如何对其规制的认识发生了变化。对石油产业垄断性质的争论,主要有两种观点。一种观点认为,石油产业是自然垄断产业,持这种观点的学者是基于石油产业的规模经济效应、范围经济效应、石油是稀缺资源且分布不均以及石油的安全性等因素,认为石油产业是具有自然垄断性质的产业,寡占型的市场结构有利于提高石油产业组织效率,可以避免一般企业对石油产业的盲目进入,保护石油资源,所以,主张石油产业应提高进入壁垒,加强垄断。①杨嵘:《进入壁垒与石油产业组织效应》,《当代经济科学》2001年第 3期。另一种观点则认为,石油产业是行政垄断产业。根据行政垄断在经济转轨时期的特点,行政垄断可以定义为政府机构运用公共权力对市场竞争的限制或排斥。②于良春、杨骞:《行政垄断制度选择的一般分析框架——以我国电信业行政垄断制度的动态变迁为例》,《中国工业经济》2007年第 12期。在我国,政府以国家安全和整顿市场的名义将石油产业中的开采环节和炼制环节都纳入到中石油、中石化、中海油等大集团势力范围,具有明显的行政垄断特点。

为了更深入、细致地分析石油产业的垄断性质,本文按照石油产业的纵向关联展开研究。石油产业链围绕石油的转化与利用,通过技术及服务联系,由所有具有连续追加价值关系的相关产业形成链条。按照产业链的上下游关系,我们将石油行业分为五个环节:上游开采领域;石油炼化;原油批发市场;成品油批发、零售市场;原油及成品油运输。由于石油行业各环节发展水平、发展阶段和历程不同,垄断产生的原因、发生作用的程度也有所不同。首先,石油开采环节,具有较强的规模经济效应,需要巨大的资金投入和抗风险能力,而且,资产沉没成本较高,具有自然垄断的特点;其次,石油炼化环节,也是资本密集型领域,企业的盈利能力以及竞争水平与企业的规模紧密相关,目前我国石油炼化领域亏损与我国炼油企业装置规模普遍偏小不无关系,石油炼化环节具有自然垄断的某些特征,但是,由于石油炼化领域一直以来受中石油、中石化和中海油三大企业的垄断控制,小型炼油企业的原油受这三大企业的制约,只能在其任务完不成的情况下得到转包业务,石油炼化环节的垄断带有浓重的行政垄断色彩;再次,在原油批发环节以及成品油批发与零售环节政府采取市场准入制度,有较严格的审批程序,属于行政垄断的范畴;最后,在石油运输环节,市场的进入壁垒是很高的,由于石油的特殊性,对运输投入、技术都有较高的要求,具有明显的自然垄断特点。

可见,石油产业既不是纯粹的自然垄断性产业,也不是纯粹的行政垄断产业。从具体业务环节上看,一部分业务具有自然垄断的特点,但在经济转轨时期,政府对市场准入的限制,对中石油、中石化和中海油三大国有企业在政策上的支持,使得整个石油产业成为了具有自然垄断性质的行政垄断产业,而随着市场经济的不断推进,在石油产业链中那些具有行政垄断特点的业务环节又逐渐制约了石油产业的健康发展。

二、石油产业行政垄断存在的理论依据

行政垄断是基于政府行政干预而形成的垄断,通过限制进入、歧视性待遇等具体方式来实现其垄断目的,但政府在石油产业实施行政垄断的目的不单纯是为了垄断收益。①王俊豪:《中国垄断性产业的行政垄断及其管制政策》,《中国工业经济》2007年第 12期。

1、历史产物。

我国长期实行苏联模式的计划经济体制和高度的国有化,在公共服务领域和主要基础设施部门早已形成根深蒂固的行政性垄断,它们依靠行政资源,以国家的名义占有和瓜分属于全社会的资源,导致垄断部门的少量从业人员占有惊人的经济资源。

新中国成立后,我国逐步形成了高度集中的计划经济体制。这种体制下,国家运用指令性计划直接掌握和控制各种经济资源,国有经济几乎垄断了所有的生产和贸易领域。政府设置石油部对石油产业行使宏观管理职能。20世纪 80年代以来,随着经济体制改革和法制建设的深入,石油产业融入了越来越多的市场化成分,市场竞争出现在石油产业的不同环节。我国政府对石油产业的制度改革推进较为慎重,石油产业体制改革的目标不是打破行政垄断,而是渐进的改革国有企业的经营机制,扩大企业的自主权。在石油行业初步实现了政企分开、政资分开,新组建的公司与相应的行业管理机构脱钩,政府管理职能基本移交至其他相关的政府部门。1998年,国务院机构改革精简了很多与计划经济相关的部门,政府的许多行业管理职能受到了削弱。中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司由兼有行业行政管理职能的国家公司,转变为真正意义上的企业实体,成为身兼数责的国有投资公司、国家授权投资的机构、国家控股公司的大型石油公司,是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司和海洋石油总公司实现公司重组,成为上下游一体化的公司集团,不再承担政府职能。2003年成立了国有资产监督管理委员会,代表国务院履行出资人职责。然而,从现实情况看,行政性垄断并没有呈现趋于弱化的趋势,在石油行业内某些行政性垄断甚至得到进一步的强化。例如在成品油销售环节,国务院签发,整顿加油站建设,要求严格准入制度,对于未经批准的,不属于中石油、中石化的加油站,要么关闭,要么被中石油、中石化强行收购、控股。

2、自然垄断的特点。

按照现代经济学的定义,如果一个企业独家垄断市场的社会成本最小,或者一家企业提供产品或服务满足整个市场需求的成本小于多个企业生产成本之和,该产业就是自然垄断产业。自然垄断产业的特点是:行业规模经济效应非常突出;生产技术的固定成本很高,资产专用性很强;企业所需要的“沉淀资本”很多。②王传辉:《反垄断的经济学分析》,中国人民大学出版社 2004年版,第 262-298页。

石油产业的自然垄断性质表现出垄断是一种有效率的组织生产的方式,这也是政府利用公共权力对石油产业的竞争进行干涉的一个原因。1998年我国石油行业的产业组织进行了大调整,完成了石油天然气工业上、中、下游一体化,勘测开发,加工生产,销售一体的产业重组。中石油、中石化、中海油三家石油公司形成了对我国石油石化产业的寡头垄断。一方面在石油产业,政府要维持三大石油企业垄断的局面,以保证公众享有最低的生产成本;另一方面,政府要防止三大垄断企业滥用其垄断地位来攫取超额利润,损害公众利益。世界各国的经验表明,各个国家一般都会在自然垄断行业采取政府管制。英国石油天然气工业的政府管制主要集中在资源的勘探开发和油气管网方面。加拿大的石油天然气工业治理结构也具有类似的特点:政府除了对管网进行管制,对油气资源勘探和开采实施许可证制度。

3、国家安全。

石油行业是国民经济发展的基础性产业,在国民经济和社会发展中具有不可替代的作用,对国家安全、综合国力和人民生活水平的提高有着直接的影响,而且,石油行业是关系到国家经济命脉的战略性产业。由于原油可通过一系列的分离和化学转化等工艺方法制成汽油、柴油等重要能源制品和石油化工产品,作为世界第二大能源消耗国的中国,石油的意义是不言而喻的。加之石油工业的发展可有力地带动地方经济和机械制造、钢铁、交通、纺织工业等相关产业的发展、壮大国家的经济实力,所以原油已成为平时关系到一国综合国力、战时关系到一国生死存亡的重要战略物资。

目前,我国石油行业的法律体系仍具有明显的计划经济时代的特点。因为,关于石油行业立法的目的不是规范各市场主体行为,而是出于保护国家和国有公司的利益。

以国家安全的名义对石油产业实行进入限制。政府除了把石油开采和炼制都纳入到中石油、中石化、中海油等大集团势力范围 (部分地方企业逐渐被整合到三大集团),不支持任何新企业进入外,在石油销售环节上也主要由中石油、中石化两大公司负责批发权,石油销售企业必须从这两大公司进货。但是,在行政权力支持下的三大石油垄断企业在充分发挥其“影响力”掠夺下游企业和消费者的同时,其所做作为有时却与“国家经济安全”相背离。

4、现行法律存在缺陷。

多年来,竞争法律制度滞后导致对行政性垄断缺乏有效的法律规制,现有法律体系无法对行政性垄断实施有效制约。一方面反行政垄断法规数量少,体系不完整,而且位阶低,缺乏权威性,难以适应反行政性垄断的需要。《反垄断法》的重点是反经济垄断,而非行政性垄断;另一方面,责任性规范缺乏或规定责任过轻,导致制裁不力,缺乏应有的威慑力。如,2008年 8月 1日实施的《中华人民共和国反垄断法》,在其第五章中有针对行政垄断的相关规定,行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定。①全国人大常委会法工委经济法室:《中华人民共和国反垄断法——条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社,2007年版。规定,行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,强制经营者从事本法规定的垄断行为。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。对上述行为的处理另有规定的,依照其规定处理。

事实上,反垄断法对于控制行政垄断来说,有效性十分有限。这些法律条文没有设置控制行政垄断的专门机构,缺乏一个强有力的反垄断主管机构和一套有效的执行程序,可操作性不强。而且,法律条文大都没有对相应的行政垄断设置法律责任,有些虽然设置了某种形式的法律责任但操作性都不强,对法律责任的规定也欠缺应有的制裁力度,能否改变或如何改变行政垄断的现状则暂无规定。另外,由于我国缺乏监督法律,在监督主体、监督程序、监督手段等方面没有法律依据,从而导致监督缺失。

应当说我国石油产业已初步实现了政企分开,行政垄断问题得到了一定程度的解决。但是,造成我国石油产业行政垄断的体制性根源仍没有消除,行政限制准入、行政审批过多等问题还没有从根本上解决。

三、石油产业行政垄断的主要表现形式

1、通过行政力量形成的寡头经济。

政府通过重组在石油产业部门诞生了三个在国家政策和行政权力支持下的垄断寡头,中石油和中石化都是上下游一体的石油、石化企业,中石油的资产重点在上游开采,中石化的生产重点在原油加工和化工产品,中海油主要从事海上石油勘测、开发以及石油加工。这三大企业基本上占领了我国的油气生产、炼油和原油销售、成品油销售各个领域。

1988年,石油工业部撤消后,中石油、中石化和中海油三大企业实际上获得了各自领域的部分行业管理权。1999年 5月,国务院办公厅发布了《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》。该文件规定,国内各炼油厂生产的成品油要全部交由中石油、中石化的批发企业经营,其他企业不得批发经营,各炼油厂一律不得自销。确定了中石油、中石化在成品油批发市场不可动摇的地位。

2003年,铁道部《铁运函 150号令》规定,没有中石油和中石化两大集团同意盖章,各铁路局不准受理成品油运输业务。2004年,国家发改委文件规定,乙醇汽油只能由中石油和中石化两大公司负责生产供应,中石油、中石化的垄断地位进一步巩固。

2005年国务院发布鼓励非公经济发展《意见》后,当年 6月,商务部出台了《成品油批发企业管理技术规范 (征求意见稿)》,旨在整肃成品油市场,该意见稿要求成品油批发企业必须“从事 2年以上成品油零售经营业务,并拥有 30座以上自有或控股加油站”。但是,据全国工商联石油商会的初步调查,80%以上的民营油企达不到上述标准。政府部门以政府规章、法规性文件和产业政策等保护和维持三大国有企业垄断地位。

由上分析可知,中石油、中石化、中海油这些大型的石油企业不是由规模收益长期积累转化而来,也就是说,中国石油产业较高的市场集中度并不是市场作用的结果,而是行政垄断的结果。所以,大的石油企业规模也不意味着会有更高的利润回报。

政府作为国有企业所有者,把国有企业做大做强的激励很强,政府运用行政权力为三大石油企业创造最为有利的条件,使其获得事实上的垄断地位。在石油产业放松管制改革的大趋势下,作为国有企业所有者的政府部门的这种激励并没有改变。

2、存在进入管制。

石油产业进入管制是政府有关部门对石油产业进行行政管理的一种手段,通过制定一定的准入条件,比如企业的资质要求、企业的规模要求、企业的技术标准、环保质量标准等,可以在一定程度上避免对稀有资源的过度开采而产生的浪费。

在石油开采方面,我国法律明确规定中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源的业务,由中国海洋石油总公司全面负责。中国海洋石油总公司是具有法人资格的国家公司,享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司负责对外合作开采陆上石油资源的经营业务;负责与外国企业谈判、签订、执行合作开采陆上石油资源的合同;在国务院批准的对外合作开采陆上石油资源的区域内享有与外国企业合作进行石油勘探、开发、生产的专营权。

在原油以及成品油销售方面实施严格的进入审批制。申请原油销售、仓储经营资格的企业,应当向所在地省级人民政府商务主管部门提出申请,省级人民政府商务主管部门审查后,将初步审查意见及申请材料上报商务部,由商务部决定是否给予原油销售、仓储许可。申请从事成品油批发、仓储经营资格的企业,应当向所在地省级人民政府商务主管部门提出申请,省级人民政府商务主管部门审查后,将初步审查意见及申请材料上报商务部,由商务部决定是否给予成品油批发、仓储经营许可。

到目前为止,我国行政审批的改革仍纠结于“合法性”的存废,行政部门对国有垄断企业的支持仍然可以通过法律法规来实现。

四、石油产业反行政垄断建议

我国石油产业中存在着大量行政性和政策性的进入限制,这种限制使石油产业的在位者中石油、中石化、中海油获得事实上的垄断地位,妨碍产业技术进步,损害消费者利益。回顾石油产业的制度变迁,一个明显的特征就是政府干预过多。政府部门的权力没有得到有效的界定,政府部门以所有者的身份行使职能,造成政府部门、企业管理者和股东的角色错位。中立地位的丧失,必然使管制行为难以保持足够的公正性。此外,在石油产业各个环节的技术创新使其自然垄断性质发生了根本的变化,这就相应地要求在石油产业的各个环节中引入竞争以适应其发展的需要。

首先,要对石油产业的生产环节、流通环节细化,在不同的环节考察存在行政垄断的性质,细分自然垄断性环节和行政垄断性环节,对不同垄断性质的环节采取不同放松规制的政策。考虑石油产业的特征,将石油产业分解为原油勘测开发环节、炼化环节、原油批发环节、成品油批发零售环节、石油运输环节。

原油勘测开发环节和石油运输环节需要大量的固定资产投资,其中相当部分是沉淀成本,具有明显的规模效应,自然垄断的性质要显著一些。如果允许多家企业进行投资,会浪费资源。因此,在原油勘测开发环节和石油运输环节,严格新企业进入制度,维持其垄断的市场结构,维护国有制主导地位和石油安全。对原油勘测开发环节和石油运输环节在位的国有企业要完善国有企业治理结构,提高三大石油企业的资源配置效率,深化国有企业的改革,特别是要降低旋转门发生的概率。将政府行使所有者职能的重心集中到董事、监事代表的选派和问责上,通过董事会和监事会来行使其所有者职能,而不是直接越过董事会、监事会插手公司管理团队高管人员任免。这些高管人员任免完全通过市场化聘用方式来解决,这样就可以避免目前国有垄断行业高管人员官商不分的现象。

其次,健全监控机制,建立明确的监管标准,并根据国家经济和安全环境变化,以及市场竞争状况及时调整专营领域与竞争领域的界线,修改监管标准。对利用行政垄断谋利的行为严格审查、严厉禁止。建立对国有企业分环节的绩效评估系统,要求三大国有石油企业每年报告在各个环节上企业要素的使用效率、技术进步率、企业盈利能力、管制成本、资本配置效率、行业收入差距等各项衡量指标,并由政府监督部门对其报告进行审核、评估,增加企业经营的透明度,解决监管部门与三大国有企业信息不对称的问题。而且,对于三大国有企业基于行政垄断而获得的超额利润,应当通过税收或资源利用费用等方式上缴国家财政,国有企业高管人员及员工不能参与行政垄断利润分配。国有企业高管人员及获得高出社会平均工资水平的收入必须来自于企业技术创新和成本节约所创造的利润。

再次,炼化环节、原油批发环节、成品油批发零售环节自然垄断的特征较弱,行政垄断的表现明显。对这三大领域取消行政垄断,放松进入壁垒,引入竞争,放开进口原油、成品油的市场,鼓励中国的民间资本进入,充分发挥市场调节作用,降低行业内国有资产比重,促进资源配置效率提高。在竞争性环境中,只有资源配置效率较高的企业才能生存和发展,优胜劣汰规律会迫使企业想方设法努力降低生产成本,提高生产效率。

在放开竞争的同时也应高度注意,在石油炼化环节以及成品油批发环节存在企业规模普遍较小的问题。这些问题包括:小冶炼厂重复建设,盲目发展,严重干扰了我国石油炼化工业的发展;成品油批发企业过多过滥,导致油品流通领域秩序混乱。这些问题严重扰乱了市场秩序,直接影响和制约着我国石油石化工业的规模化、集约化发展。目前,我国原油加工企业共有 130余家,除西藏、海南、云南、贵州以外,各省、市、自治区都建有炼厂,但是这些炼厂缺乏对石化工业布局的整体考虑,投资分散,装置规模较小,不能实现集约化经营,缺乏竞争力,不利于石油化工工业的发展。而且形成炼油化工一体化的企业较少,不符合石化产业技术密集化的特点要求,对环境的污染较大,不利于环境综合治理,难以实现经济增长与环境保护协调发展的战略目标。2004年全世界炼油厂平均规模为 589.6万吨,其中最大的炼油厂规模为 5700万吨,而我国炼厂平均规模仅为 169.52万吨,最大炼厂的规模只有 1600万吨,均低于世界先进水平。同时,我国现存的小炼油厂中,有 70%只具备简单的一次加工装置,没有催化裂化等装置。几乎所有的小炼油厂都没有催化重整、加氢精制等提高产品质量的装置,生产工艺落后,技术水平低,产品质量差。此外,小炼油厂生产的催化柴油,大都是不经碱洗就同直馏柴油调和后出厂,重油催化裂化柴油也没有加氢精制手段,柴油质量普遍偏低。不少小炼油厂只盯着眼前利益,没有必要的废气、废水和废渣处理设施,污染物排放严重超标,对环境造成严重污染。小炼油厂不仅产品质量低下,污染自然环境,而且严重浪费资源。据分析统计,我国大型炼油厂目前轻油收率平均为 67.7%,而小炼油厂的轻油收率不到 50%,两者相差近 18个百分点,对资源造成了巨大的浪费。

因此,在大力发展炼化环节、原油批发环节、成品油批发零售环节建设的同时要注意对现有企业进行有选择的支持扩建,充分利用有限资源和先进技术,生产品种新颖、附加值高,适应市场需求的高质量升级换代产品。对新进入的企业,要求达到装置规模化,工艺技术先进适用,产品技术含量和档次高,有国际竞争力。对目前国内纷纷争上的石油化工工业区,要科学决策,合理布局,统筹规划,技术领先,具有现代化管理体系,实现石油化工集约式发展。布局也应随着经济发展进一步优化,形成优势互补的炼油化工区域布局,区内企业原料互供,公用工程集中建设、集中供应,三废集中处理,从而降低成本,提高竞争力,达到快速发展的目的。

五、结论

石油作为一种关系国计民生的重要战略物资,是国家最谨慎打破行政垄断、逐步推入市场的产品。目前石油产业的行政垄断程度依然较高,但是,随着中国经济环境的变化,石油产业体制变革的不断深化,石油产业各环节的垄断性质也会不断发生变化。对石油产业进行规制改革要分环节分步骤,要根据具体环节的市场结构、垄断特点,有区别地放松规制。

F062.9

A

1003—4145[2010]02—0094—05

2009-09-16

王孝莹,女,山东大学经济学院应用经济学博士后;张丰智,男,山东大学规制理论与政策研究中心成员。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“转轨经济中的反行政垄断与促进竞争政策研究”(06JZD0015)的阶段性成果。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)