基于协动作用的建筑节能管理研究＊

杨 杰 房勤英

(天津大学管理学院,天津 300071;山东建筑大学,山东 济南 250014)

基于协动作用的建筑节能管理研究＊

杨 杰 房勤英

(天津大学管理学院,天津 300071;山东建筑大学,山东 济南 250014)

按照科学发展观的要求,以及“低碳”生活的原则,发展节能型建筑将成为转变经济增长方式、建设节约型社会的重要途径。建筑节能管理不能单纯依靠政府推动和市场拉动,更需要借助第三方的协动作用。要真正独立发挥第三方力量,促进建筑节能可持续发展,还需要不断完善行业协会的管理体制,加快政府职能的转变和理顺协会与政府之间的关系;加快立法,通过法律法规的形式确定第三方的性质与地位,规范其组织与活动,维护它的权益与义务;大力发展建筑节能咨询机构及节能服务公司;不断提高建筑节能专业人士的水平以及建立有效的信息服务机制等。

第三方;建筑节能;协动作用

建筑节能对未来人口承担着道义上的责任,而市场机制以当前利益最大化为导向,显然缺乏承担道义责任的能力。建筑节能具有外部性,价格机制作用的发挥受到限制,因此建筑节能领域不仅存在着市场失灵,同时也存在着政府失灵。政府失灵的主要表现:政府承担了一些不该管、管不了的事;相关政策的缺失;建筑节能政策执行不到位;监督机制不到位等。因此,在建筑节能领域,除了完善市场机制和提高政府组织的管理效能外,还要充分发挥第三方的协动作用,以提高建筑节能的效率,实现“低碳”生活。

第三方又称第三部门,具有独立性、自主性和志愿性的特点。以中介机构、咨询机构和行业协会为代表的第三方是现代市场经济体制中不可缺少的组成部分,是市场调节(“看不见的手”)和政府调控 (“看得见的手”)之外的第三种重要的制度安排 (“第三只手”)。政府、市场和第三方机构之间的优化组合可以有效降低交易费用,提高经济运行效率。①沙凯逊:《成本与价值:绿色建筑的经济学思考》,《中国环境管理》2003年第 3期。政府组织与市场机制,是现代社会解决管理和发展问题的两套基本的组织机制。实践证明,这两种机制尽管是社会进步和经济发展不可或缺的,但又都存在着一定的局限性,即政府失灵和市场失灵。对此,传统的思路是完善市场机制的功能和提高政府组织的管理效能。但市场与政府并不能涵盖整个社会管理领域,在国家领域 (公域)和市场领域 (私域)之外存在非政府及非营利的“第三域”。20世纪70年代以来,随着对市场失灵和政府失灵问题研究的不断深入,第三方在社会经济发展中的作用越来越突出。

一、第三方在建筑节能管理中的地位和作用

在建筑节能领域第三方主要包括三种类型:一是建筑节能事务所,其中包括建筑能效测评机构、质量检测机构和节能服务公司等中介机构,主要完成建筑节能的能效测评、质量检测、评估、标识、提供节能服务等工作;二是咨询公司、资信评级机构及高校科研机构,主要提供建筑节能的培训、咨询、资信评级等工作;三是行业协会、行业自律组织,主要通过制订行业规范来监督节能措施的执行、协助政府进行节能标准的制订等。

第三方机构和组织是以专业人士为主体,以自身信誉为保证,以信息服务为主要活动内容。它们在行业内所营造的“熟人共同体”,有助于克服市场参与人之间的不信任。更重要的是,第三方是凭借自身的信誉和服务获取利益而不是凭借垄断地位去寻租。这些特点决定了第三方可以在建筑节能领域自律机制的形成中发挥其独特的作用。

1、提供信息服务。一是在建筑节能技术的交易过程中,为买方提供信息服务。在一般情况下,卖方掌握一定数量的私人信息,居于信息优势,从而可能在与买方的博弈中有效实施“寻租”。由于非对称信息的存在,使得交易者在交易时面临着因对方隐藏信息或行动而导致的风险,从而产生逆向选择和道德风险。目前我国尚未建立健全建筑节能产品质量认证标识制度,节能信息不对称,消费者无法了解建筑节能产品真正的能耗水平,因此,消费者在购买和建造房屋过程中,可能更倾向于购买和建造非建筑节能产品。而第三方可以有效地解决信息不对称的问题。同时,在信息不完全的市场上,买方在做出购买决策之前,必然会有一系列的市场搜寻过程,由此发生的搜寻成本 (或信息成本)就是买方支付产品价格之外不得不支付的交易费用。交易费用越高,则买方购买行为的效率越低。要降低交易费用,就必须建立适当的信息传递机制,使买方能更容易地获取产品信息。由于买方只能在有限成本和有限知识的条件下完成购买决策,因此信息获取和信息传递的效率的高低,就会直接对购买过程能否顺利完成产生影响。所以,与其说买方想获得产品的具体信息,不如说是想获得产品是否可靠、是否值得购买的“信号”。而来自能效测评机构、咨询服务机构等第三方的信息,正好可以满足买方甄别产品过程中对“信号”的要求。

二是为政府制订节能标准和政策导向提供信息服务。由于政府对市场信息掌握的有限性,使得政府在制定建筑节能相关政策时会出现短视和可操作性差等问题;第三方的建筑能效测评和质量监测等机构掌握着大量的一手资料,可以为政策的制定提供可靠的基础依据。此外,政府在对建筑物节能性能评价时缺少相关的实际信息,使许多能效标识制度的推行面临重重困难,如果政府在制定政策和节能标准时能够充分考虑最终使用者的实际需要,那么其推行起来就不会遇到重重阻力。而第三方的参与,可以提高信息的质量和真实性。

2、形成行业自律机制。政策的执行不仅仅依赖于政府强有力的措施,第三方的积极参与可以更好地达到政策的目的。行业协会作为独立于市场和政府的第三方组织可以通过行业规范对组织内的专业公司和机构进行约束,定期或不定期地开展检查、评比,举办培训班,提高本行业人员的技术技能和道德素养,进而促进行业自律;配合政府部门组织好质量抽查、检测和专项检查工作,做好产品的推荐、认定工作;在行业内开展诚信企业建设,进行信用分类管理;制订行业自律公约,加强产品质量自律和价格自律,制止低价恶性竞争等不良行为;利用媒体资源及时公示产品质量情况,既可缓冲市场失灵达成的负效应,又可减少政府失灵对企业的损伤。

3、规范专业人士。专业人士是第三方机构的主体,也是政府与市场之间的桥梁。在建筑节能关键技术推广过程中,专业人士的带动作用不可忽视。设计是工程建设的第一道关口,只有设计人员掌握了建筑节能技术,熟悉技术特点,才能够设计好、用好节能技术;设计、施工单位对建筑节能技术缺乏了解,对相关技术产品标准缺乏培训,容易出现设计不合理、施工质量低下的工程。另外,既有建筑节能改造涉及工程咨询、能效检测施工等多个生产环节,需要大量的建筑节能技术材料产品和相关技术人才;能效标识的实施需要专业的评估师等等,这些都需要专业人士来完成。提高专业人士的节能意识和专业素质,无疑将会带动建筑节能向纵深发展。

4、减少权力寻租与腐败。相对于政府而言,第三方是凭借自身的信誉和服务获取利益,而不是凭借垄断地位去寻租。第三方在获取自身利益的同时也为政府减轻了负担,主要表现在两个方面:一方面市场中介组织的发展能够承担政府原来的一部分职能,并推动政府机构改革和职能的转变,从而减少权力寻租与腐败。如各类节能咨询公司和资信评级公司,它们可以为市场主体提供节能效果检测报告、资信等级评价报告,减少建筑节能项目实施过程中的寻租与腐败。另一方面,减轻政府融资负担。既有的建筑节能改造中的一个难点是改造资金的来源,而专业化的节能服务公司如果能够得到政府和金融部门的支持,并参与到节能项目的改造中,就可以承担一部分节能改造所需要的前期投入,为政府减轻融资负担。

5、发达国家第三方的经验。日本的节能中介机构十分健全,主要有节能中心、能源经济研究所、新能源和产业技术综合开发机构。节能中介机构是日本推进节能工作的重要力量,它们负责调查研究节能情况,搜集整理相关数据,研究提出政策建议,并负责具体落实和组织实施各项节能政策。这不仅有利于推进节能政策、强制性标准、规划和计划等的实施,而且使政府工作人员从具体的事务性工作中摆脱出来,用更多的时间,进行战略性、宏观性事务的研究和实施。而且,在建筑节能的立法和标准制定工作中,欧美等发达国家的第三方都发挥了很大的作用。无论是英国、德国、美国及其他建筑业发达的国家,行业协会和学会对建筑节能发展都起着举足轻重的作用。他们不仅对建筑业进行行业管理,制订各种行业规范,有些还参与建筑业法规的制定。这些行业协会和学会常年研究建筑法规的制定方法,在立法技术、立法人员等方面都有非常强的实力,由他们参与制定的法规一般专业性较强,而且法律用语比较规范。

二、建筑节能第三方存在的问题分析

在保护环境、节约能源、低碳生活、绿色生活等环保理念逐渐成为大多数人的生活准则的时代背景下,建筑节能管理对第三方的需求越来越迫切。现阶段建筑节能管理需要第三方向政府相关部门反映建筑节能方面的前沿理论和可持续发展意愿,提出经济、技术、政策和法规等方面的建议。但是,由于建筑节能领域第三方的发展才刚刚起步,加之体制内对第三方的重视程度不够,建筑节能领域第三方的发展也存在一些发展中的问题:

一是多数第三方机构与政府界限划分不清。建筑节能第三方认证制度的性质是技术认定,但是,从各省的情况看,这方面的认证机关均为各省的住房与建设厅;从众多的能效测评机构的发展情况看,一方面几乎无一例外的是政府选择的结果;另一方面,事业单位的性质又使这些机构在财务上不具有独立性,从而弱化了第三方的功能和作用。

二是专业人士水平有待提高。在建筑节能管理过程中,设计人员以及专业施工队伍是关键的专业人士,由于某些节能技术处于探索阶段,许多设计人员都不熟悉,能找到的相关系统产品节点设计图集很少,可借鉴的不多,复杂的节点处理全凭个人经验,即便有节点设计图,也由于施工队伍的水平或施工负责程度而不能很好地落实到位。据调查,阻碍节能推广过程的因素中,设计和施工人员缺少应有的培训和知识占 64%以上。

三是第三方的自律机制没有建立起来。其主要原因是建筑节能的第三方机构数量少、单一化。在国家建设部组织的大型节能问卷调查中,对部门行业样本的构成分析发现,节能服务公司的样本比例最低,为 0.6%,这一比例反映了我国建筑节能服务体系尚未建立完善的实际情况。①武涌、刘长滨等:《中国建筑节能管理制度创新研究》,中国建筑工业出版社 2008年版。目前有关建筑节能的咨询公司、事务所更是凤毛麟角,第三方的桥梁、自律等作用远远没有得到发挥,同时也影响了建筑节能有效信息的提供。

四是相关的政策法规中鲜有涉及第三方的条款。纵观我国有关建筑节能的政策、法规以及政府文件等,都极少涉及第三方的条款和内容。如果建筑节能领域第三方的法律责任和地位得不到完整的确认,其作用的发挥就会受到限制。

三、完善建筑节能领域第三方协动作用的建议

按照科学发展观的要求,以及“低碳”生活的原则,发展节能型建筑将成为转变经济增长方式、建设节约型社会的重要途径。从理论上讲,建筑节能领域的市场失灵和政府失灵为第三方的发展提供了空间;从实践上看,建筑节能技术发展了几十年,已经有比较成熟的技术体系和相应的推广制度,但发展效果却不尽如人意。建筑节能管理不能单纯依靠政府推动和市场拉动,更需要借助第三方的协动作用。

1、进一步明确政府的行为边界。

首先,要确立政府的行为边界,解除认证机构在业务来源上对原主管部门的依附关系,使其成为自主经营、自担风险、具有自我约束和自我发展能力的组织。同时,要对建筑节能市场中各种认证机构的主体资格、活动范围、权利义务、违法处理等问题做出明确规定,使之有章可循,逐步实现管理的法制化和规范化。其次,通过第三方认证的管理制度,政府主导的认证机构要多以公益性和强制性认证为主,民间的认证组织则应较多地从事自愿性和专业性认证。这些认证机构可以是非营利性组织,也可以是具有经营性质的专门公司。最后,认证机构作为第三方,应该是独立的、客观的和中立的,其产品就是市场交易所需要的各种产品信号,而信誉则是重要的生产手段。此外,为防止第三方认证机构提供虚假的市场信号,政府必须对第三方认证机构进行监管。要通过划分认证机构的信用等级,提高认证机构的准入标准,把有不良记录的认证机构排除在外。

2、建立健全建筑节能行业协会。

要完善行业协会的管理体制,加快政府职能的转变和理顺协会与政府之间的关系。按照市场经济的要求,将行业管理中大量的服务、协调、监督工作,转交给行业协会。同时,以建筑业协会、建设科技协会为平台成立建筑节能行业协会,发挥行业协会在建筑节能中的作用。另外,要不断强化行业自律,加强对节能咨询机构、生产厂家、节能服务公司等的监管,打击恶意违法违规行为。行业协会要协助政府做好行业节能管理、技术推广、宣传培训、信息咨询和行业统计等工作。

3、鼓励建筑节能咨询机构、节能服务公司的发展。

通过市场的手段,培育建筑节能咨询机构、节能服务公司做大做强。在建筑交易市场建立建筑工程节能专项工程的招投标制度,提供发展平台;通过资质管理、行业准入等手段,大力发展建筑节能咨询机构和节能服务公司从事建筑节能业务。

4、不断提高建筑节能专业人士的水平。

专业人士是第三方机构的三大要素之一,因此对第三方的培育要着重加强专业人士队伍的建设。首先,要制定有关法规约束专业人士的咨询行为,通过专业人士自律机制进行管理,如严格控制专业人士的资格、实施会员资格制,建立严格的专业考试制度;其次,加强专业人士职业道德建设,若专业人士违反职业道德,损害公共利益,则必将受到惩罚,甚至取消执业资格;通过市场竞争机制等手段淘汰不合格的执业者;最后,要不断提高专业人士的技术素质,通过继续教育、职业训练等手段,使建筑节能专业人士名副其实。

5、出台有关第三方的经济激励政策。

要充分发挥第三方在建筑节能中的作用,就需要对第三方进行经济激励。激励分为正激励和负激励,正激励主要是给第三方提供经费资助或税收优惠,借鉴国外的经验,政府对咨询、服务、信息处理与传播以及产品能效标准认证等有关节能的中介机构提供一定的经费资助或税收优惠,以促进相关技术、设计和信息的规范化与普及。负激励主要通过经济处罚来约束行业协会及其他中介组织朝着自律性、民间性、中介性方向发展。如重庆市对检测机构的法律责任做出了明确界定:凡出具虚假检测报告的检测机构,处以 5万元以下罚款,情节严重者,吊销其资质证书。②重庆市建设厅:《重庆市建筑节能管理条例》,2007年。其制订的负激励政策,规范了第三方的发展。

6、建立有效的信息服务机制。

第三方的信息服务是其发挥作用的主要手段,也是政府获得信息的重要途径,因此要确保第三方能够提供有效的信息,为政策的制订提供依据。目前,由于建筑节能第三方机构数量少、单一化,导致节能信息的不完备性。因此,一方面要建立其竞争机制,让更多的咨询机构、能效测评公司参与某一项目的信息提供,以确保信息的完备与准确;另一方面,政府要对第三方提供的信息服务采取有偿使用的原则,增强其提供有效信息的动力。

目前,我国建筑节能领域第三方还没有完全发挥其作用,要真正独立发挥第三方力量,促进建筑节能可持续发展,还需要不断完善行业协会的管理体制,加快政府职能的转变和理顺协会与政府之间的关系;需要加快立法,通过法律法规的形式确定第三方的性质与地位,规范其组织与活动,维护它的权益与义务;大力发展建筑节能咨询机构及节能服务公司;不断提高建筑节能专业人士的水平以及建立有效的信息服务机制等,只有这样才能充分发挥第三方在建筑节能管理中的积极协动作用。

F270

A

1003—4145[2010]02—0091—03

2009-11-09

杨 杰(1971-),天津大学管理学院博士生、山东建筑大学副教授;

房勤英(1979-),山东建筑大学管理学院讲师。

本文得到山东省社会科学规划项目(08DJGJ06)的资助。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)