从金融支持土地流转的不适应看农村金融改革

张营周

（平顶山学院经济管理学院，河南平顶山467000）

从金融支持土地流转的不适应看农村金融改革

张营周

（平顶山学院经济管理学院，河南平顶山467000）

基于农村土地流转视角分析表明：土地流转后，农村金融需求在需求主体、需求规模、需求用途、需求风险等方面发生了重大变化，呈现出多样化、多层次、差异化的特征；在满足农村金融需求方面，农村金融在组织体系、金融产品与服务以及相关配套政策等方面表现出了不适应性。针对农村金融需求特点以及金融支持土地流转的不适应性，提出了土地流转背景下农村金融改革的思路。

土地流转；农村金融；金融需求；土地承包经营权；金融创新

在中国，土地问题是维系国计民生的战略问题，也是“三农”问题的核心。农村土地既是一种资源，也是一种资产；农村土地进入要素市场实现有序流转是必然的趋势，也是实现资产价值的基本前提[1]。党的十七届三中全会报告提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。此项政策的出台，明确了未来农业和农村土地经营将向规模化、集约化方向发展，标志着我国城市和农村土地权利统一的改革进入开始实质性阶段。在土地流转的背景下，作为农村土地流转重要动力的农村金融如何应对这场变革，既最大限度地发挥农村资产价值，又保障融通资金的安全，实现农村经济和农村金融双赢，是当前亟待研究的课题。

一、土地流转背景下的农村金融需求变化分析

伴随着农村土地承包经营权流转的快速发展，农村土地开始集中耕种，城镇化、城乡一体化的进程开始加快，农民开始集中居住，大量劳动力开始向第二、第三产业转移，对金融的需求也出现了不同于以往的新变化。

（一）从金融需求的主体上看，需求主体趋向多元化

土地流转后，农业生产由传统农业向现代农业转化，随之，农村金融需求主体也由原来的传统农户、个体工商户、乡镇企业等向种养殖大户、农村专业合作组织、农业龙头企业、农村集体经济组织以及其他乡镇企业等多种现代农业需求主体转化，需求主体趋向多元化。其中，种养殖大户、农村专业合作组织、农业龙头企业等将成为土地流转后农村金融需求的主要部分。

（二）从金融需求的规模上看，大额需求增多

随着土地向种粮大户、专业合作组织等集中，要素投入规模化，生产机械化、产业化，生产主体组织化，种粮大户等的金融需求大大增加，且金额较单个传统农户的需求大大增加，由几千元发展到上万元、十几万元不等，贷款金额明显由小额分散向大额集中转变。

（三）从金融需求的用途上看，资金用途多样化

随着土地流转规模的扩大，传统农业生产逐步向综合发展的方向转变，生产性需求从原来单纯的种子、化肥、果苗等传统生产需求，向农产品加工、农产品流通储运、农资经营、商业、服务业等综合需求方面发展。因此，资金用途相应由土地流转前的消费和生产为主转向生产、消费、加工、创业和投资为主，资金用途呈现多样化。

（四）从金融需求的风险控制上看，风险控制的难度加大

土地流转前，小规模农业决定了农户的生活消费资金需求和生产资金需求金额小、期限短，资金需求分散，季节性和临时应急性较强。土地流转规模经营后，中长期资金需求增加且相对集中，有相对明确的还款来源，但存在自然风险和市场风险，风险控制由分散向集中转变，控制的难度在加大。

（五）从金融需求的服务内容上看，衍生性金融服务需求增多

农村土地流转的发展催生了对农村信贷、农业保险、投资、期货、票据、兑现、清算等衍生性金融服务的需求，另外，也刺激了为金融机构提供服务的评级、担保、信息共享等中介机构的产生。

二、金融支持土地流转的不适应性分析

按照帕特里克的“需求跟进”理论范式，金融服务是经济发展催生的，它体现了金融服务领域的消费者主权原则。在土地流转的背景下，农村金融需求总量越来越大、结构越来越丰富，但现有农村金融供给的制度安排却维持刚性并逐渐萎缩，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，在满足农村金融需求方面存在诸多不适应性。

（一）农村金融机构的不适应性

1.农村金融机构功能错位，支农功能缺失。主要表现在三个方面：一是政策性金融主体农业发展银行业务范围过窄，仅局限在粮棉油收购方面，不能够涵盖土地流转。二是国有和国家控股商业银行对农村的信贷业务大幅度减少，股份制商业银行在农村金融市场更是几近空白。三是涉农金融机构农业银行贷款大量“非农化”；农村信用社贷款伴随着其产权改革的加快，商业性强化、贷款结构“去农化”倾向明显；邮政储蓄银行在农村大量吸收存款，却将资金大量转移到非农领域。

2.金融机构供给不足，没有形成专门的农地金融机构。农村金融机构的供给不足表现在存量金融机构网点大量撤并，增量金融机构发展缓慢方面。一是金融机构大量撤并农村金融机构网点。截至2009年6月末，全国有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点（比2007年末增加了77个乡镇）。其中有708个乡镇没有任何金融服务，占金融机构空白乡镇总数的24％[2]。二是新型农村金融机构发展缓慢。据银监会统计，截至2009年6月末，全国共有118家新型农村金融机构，其中村镇银行100家，贷款公司7家，农村资金互助设11家[3]，远不能满足农村金融需求。三是没有形成专门的农地金融机构①农地金融是以农村土地各种权益作为信用担保（抵押）而获得的资金融通，其实质是发挥土地的财产功能，将固定在土地上的资金重新启动起来，使其进入流通领域，以扩大社会资金的来源。。世界上土地资本化程度较高的国家或地区都建立了专门的农地金融机构，为农村土地的流转提供金融支持，而我国的农地金融制度尚未起步。

3.农村金融机构结构单一，农信社一社独大。目前，我国的农村金融机构虽然有农业发展银行、农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行以及少量新型农村金融机构等多种类型，但实际上农业发展银行是政策性银行，并不面向一般涉农企业和农户贷款；邮政储蓄银行虽然改变了过去只存不贷的状况，但其总量微小，作用有限；农业银行的涉农贷款主要是面向农村基础设施和农产品加工企业；新型农村金融机构少，实力有限。农村信用社在农村一社独大，其信贷量占农村信贷市场的半壁江山以上。但农村信用社自身包袱沉重，在当地存贷款的市场份额严重不对称，资金来源有限，再加上体制机制僵化，难以独自承担服务土地流转的大任。

（二）农村金融产品与服务的不适应性

1.农村金融产品单一。土地流转后，金融产品需求呈现多样化的特征。但目前广大农村，针对农户的信贷品种主要有农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行等提供的小额信用贷款、联保贷款和担保贷款三种信贷产品，对农村土地流转贷款还处于试验和摸索阶段。信贷品种的单一性显然很难适应土地流转后多种经营的需求。

2.贷款期限较短。土地流转前，农户贷款的实际期限多为1年；土地流转后，因经营品种改变，贷款需求期限多在1年甚至3年以上。贷款需求期限与银行实际贷款期限的不匹配不利于业主安排组织生产，也使业主难以按期归还银行贷款。

3.贷款交易成本较高。现阶段国家对土地流转方面的贷款尚未制定优惠利率政策，信用社和邮政储蓄银行贷款的平均利率不仅高于其他银行的利率，甚至还高于一些民间贷款的利率。如一些地区的信用社要求“先入股，再贷款”，农户和企业为了获得贷款，除了支付贷款利息，还需要从贷款额中扣缴5％～10％的股金，变相提高了贷款的实际资金成本。

4.农村金融业务范围狭窄。农村金融机构在农村开展的业务范围较狭窄，还停留在传统的金融产品上，主要以存贷款和资金的汇划为主，农业保险、理财、信托等现代金融业务尚未开展，农村的金融需求不能在农村正规金融机构中得到充分满足。

（三）土地流转配套政策的不适应性

1.土地流转贷款的风险分担机制匮乏。农业是弱质产业，具有高风险特征。随着经营规模的扩大，自然风险和市场风险将进一步加大。但农村风险补偿机制尚不健全，缺乏产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等扶持政策，加上农业保险和涉农贷款担保机构的发展滞后，金融部门积极性不高，大多数商业性保险机构不愿涉足土地流转信贷市场，使得农村金融市场保险服务供给严重不足。

2.土地承包经营权不能抵押的法律障碍制约了农村金融需求。随着农业经营规模的扩大，目前5万元以下的小额信用贷款已远远不能满足业主的规模经营需要，而金融机构大额贷款要求借款人必须提供足额的担保或抵押，但作为农户最大的资产——土地承包经营权却不能抵押。从现实情况看，农民不能通过抵押土地获得贷款，是农村金融难以搞活的根本原因，也是农村经济近年发展缓慢的重要因素。

3.农村信用体系不健全，银行放贷风险大。近年来，农村信用环境有所改观，但整体上来看，农民金融知识较为匮乏，信用意识还比较淡薄，农村金融生态环境还需进一步优化。

4.土地流转平台、定价机制等不到位。土地流转平台尚未建立，土地承包经营权作为抵押物处置难度极大，土地流转的交易成本过高。商业银行发放土地流转贷款的风险几乎全部由金融机构自己承担，严重挫伤了金融部门放贷的积极性。

三、土地流转背景下农村金融改革的思路

土地流转背景下农村金融制度的改革是一项系统工程，既需要金融系统根据农村金融需求特点以及金融支持土地流转的不适应构建有竞争性的农村金融组织体系，创新多元化的金融产品和服务体系，构建风险分担机制，又需要政府从土地评估、融资、利率、税收、存款准备金等方面完善相关政策法规，鼓励金融机构发展壮大，实现农地金融制度与土地制度的相互促进，实现土地的资本化。

（一）构建有竞争性的农村金融组织体系，为金融支持土地流转提供组织保障

推进农村金融组织创新，构建地方性、社区性、小型化为主要特征的农村金融组织体系是解决目前农村金融市场供求矛盾的关键[4]。

1.壮大农业政策性金融。要拓展农业发展银行的业务范围，将其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整的综合型政策性银行。

2.改组合作金融。要逐步把农村信用合作社改造为地方性股份合作银行，尽量满足农村内部中小企业和种养大户的资金需求，与农业银行形成互补关系。

3.调整商业金融。农行要根据农村金融市场的发育状况，进行调整和创新，重点满足农村内部产业化龙头企业较大规模的资金需求，充分发挥商业性资金融通功能。

4.加快邮政储蓄银行改革。要建立邮政储蓄资金的回流机制，以支持社会主义新农村建设。

5.引导民间金融。要构造多元化金融产权格局，构建多层次的融资渠道，引导民间资本流向最能创造价值的地方，使金融市场走向成熟和完善。

6.组建新型农村金融主体。要加强政策扶持和引导，放宽准入，吸引金融机构进入土地流转市场。设立政策性土地金融机构。大力发展社区性土地合作金融组织，如土地金融合作社”或“土地资金互助社”等合作金融。鼓励发展新型的中小型农村金融机构，如村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社、小额贷款公司等。

（二）创新多元化的农村金融产品和服务体系，为金融支持土地流转创造运行条件

要着眼土地流转各个环节的金融需求，寻求面向“三农”与商业运作的最佳契合点，不断推出新的金融产品和服务，满足土地流转后对农村金融多样化、多层次、差异化的需求，为金融支持土地流转创造运行条件。

1.创新信贷品种。应积极开办抵押类贷款，包括允许种粮大户、专业合作组织、龙头企业等以转入土地的流转经营权抵押贷款，农房抵押贷款，大型农用生产设备抵押贷款等；质押类贷款，包括仓单质押、股权质押、存单质押等；信用类贷款，包括大额信用贷款、大额农户（林农）联保贷款、合作社创业带头人贷款等；其他类贷款，包括协议贷款、“信用担保+农业信贷”贷款、农业订单贷款等。

2.扩大贷款额度，延长贷款期限。要综合考虑土地流转实际、农业发展特点与金融机构信贷风险控制，以及土地经营承包权流转期限、资金用途及风险状况等，适度扩大贷款额度，合理延长贷款期限。

3.降低贷款利率。对符合条件的抵押类、质押类贷款，利率水平一般应低于信用类贷款利率；对小额信用贷款、农户联保贷款等小额贷款业务，借款人实际承担的利率负担原则上不超过人民银行规定的同期限贷款基准利率的1.3倍[5]。

4.优化信贷服务。要积极探索信贷独立审批人制度、“三农”业务风险经理派驻管理制度、“三农”信贷业务责任追究和尽职免责制度等，优化审贷程序，简化审批手续，改进金融服务水平，提高服务质量，使土地流转贷款能够“贷得到，贷得方便”。

（三）构建土地流转贷款的风险分担机制，为金融支持土地流转筑起避险屏障

1.健全农业保险体系。要建立完善的以政策性保险为主的农业保险体系，将大规模种植、养殖业等纳入强制性保险范畴，并对参加种养保险的农户给予一定的保险补贴；鼓励商业性保险公司开展农险业务并给予政策优惠。同时，要引导保险公司创新保险产品，为农业产前、产中、产后提供全套保险。应组建农业再保险机构，建立省级农业再保险基金。

2.构建农村信用担保体系。要加快形成以政策性担保机构为引导、商业性和互助性担保机构为主体的担保体系。有条件的地区，可由政府牵头出资、农民和农村企业参股，建立市场化运作的专门服务于农民的专业化信贷担保机构。要鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。

（四）完善相关配套措施，为金融支持土地流转提供服务保障

1.修改和完善相关的土地法律体系。在现行政策已明确允许土地合理流转和适度集中的同时，修订和完善《担保法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律，从法律层面将土地承包经营权和农村宅基地纳入抵押设定，为农村金融支持土地流转奠定法律基础。

2.建立科学合理的农村土地价值评估体系。尽快建立一套科学合理的农用土地估价体系，在土地流转时，可委托评估机构对其价值进行评估，以此作为抵押时的价值参考依据。

3.加快建设农村信用体系。建议政府从培育信用文化、构筑信用基础、创建信用区域、树立信用典型等方面积极推动信用体系建设，强化农民的信用意识，支持农村金融机构依法清收和保全资产，为金融支持土地流转打造农村“金融生态区”[6]。

4.出台相关的优惠政策。政府应从融资、税收、利率、存款准备金等方面出台一系列支持农村金融机构发展壮大的优惠政策，为农村金融机构直接提供大量贴息贷款，或购买土地金融机构的股份支持其发展，为金融支持土地流转提供动力支持。实施损失补偿、特殊准备金、救济金等优惠政策，发行土地债券筹集信贷资金，扶持土地金融事业[7]。

[1]郭荣朝.农村土地流转机制研究[J].科学·经济·社会，2005（2）.

[2]于猛，汪志球.银监会推进农村金融服务创新，三年填补乡镇金融空白，全国仍有近三千个乡镇没有金融网点[N].人民日报，2009210221（9）.

[3]于猛.3年内农村金融机构基本覆盖全国[N].人民日报，2009208210（10）.

[4]张营周.从金融需求的视角看农村金融改革[J].农村经济，2009（6）.

[5]杨重阳.以金融创新促进土地流转健康发展——以九江为例[J].金融与经济，2009（12）.

[6]胡晓农.对土地流转中金融支持及风险防范的思考[J].金融与经济，2009（5）.

[7]邢勃.论金融生态环境评价指标体系建设[J].河南社会科学，2008（4）：68-70.

[责任编辑 迪 尔]

Study on Rural Financial Reform Based on the Inadaptability to Land Transaction from Financial support

ZHANG Ying-zhou
（Pingdingshan University，Pingdingshan 467000，China）

An analysis based on land transaction indicates that，there are significant changes on rural financial demands in sides of the demand body，the scale of demand，demand purposes，demand risk under land transaction；Under the aspect of meeting to financial demand，rural finance shows the inadaptability in many fields such as rural finance system in the organiza- tion，financial products and related supporting policies.According to the characteristics of rural financial demand and the ina- daptability，the paper puts forward to the idea of rural financial reform in the background of the land transaction.

Land Transaction；Rural Financial；Financial Demand；the Right to the Contracted Management of Land；Financial Innovation

F301.2

A

1000-2359（2010）05-201052-04

张营周（1970-），男，河南汝州人，河南平顶山学院经济管理学院讲师，主要从事农村金融和区域经济研究。

2010－06－21