试论公共图书馆的法治环境

孙广胜

河北省邢台市图书馆

〔河北省邢台市 054000〕

图书馆是人类知识的宝库和人们终身学习的场所,也是国家科技文献信息体系的重要组成部分。营造良好的法治环境,保障图书馆事业健康发展,对于提高全民素质,促进现代化建设和社会的文明进步,都有着重要意义。

一、法治环境应该是立法和法律实施的有机统一

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“推动社会主义文化大发展大繁荣”的伟大号召。作为社会主义文化事业重要组成部分的公共图书馆事业,要在新形势下大发展、大繁荣,就必须以良好的法治环境为保障,这在学术界已形成相当共识。如何营造良好的法治环境?笔者视野所及,目前国内的研究几乎全部集中于图书馆立法上。那么,有了图书馆法是否就有了良好的法治环境呢?笔者认为,两者之间还不能划上等号。古人说:“徒法不足以自行。”法律作为人们的一种行为规范和社会生活调节器,是通过严格有效地执行和遵守发挥作用的。试想,如果有了法律但不能严格执行和遵守,又怎么能起到规范人们行为、调节社会生活的作用呢?法律形同一纸空文,又怎能谈得上良好的法治环境呢?可见,所谓法治环境,应该是立法、执法、守法、监督法律实施相统一的完整链条。研究图书馆的法治环境,也应该从这四个环节的统一去着眼。

图书馆事业是一项社会性事业,政府兴办的公共图书馆又是一个面向社会公众开放的公益性机构。这就决定了其生存、运营和发展,必然与社会生活的方方面面密切相关。因此,不仅要有完备的立法,而且要抓好实施,造成政府依法管理、图书馆依法运营、读者依法利用的社会氛围,才能形成图书馆事业繁荣发展的良好法治环境。就此而言,立法是根本前提,确保法律实施则是中心环节。

二、关于我国图书馆法治环境的现状

近年来,我国学术界对图书馆法治问题的研究不断深入,并引起了各地图书馆的普遍关注。这说明,随着依法治国的深入,人们的法治观念日益增强。这是一个很大的进步。但是,就具体情况看,目前我国图书馆特别是公共图书馆的法治环境并不乐观。

一是立法严重滞后。自1850年英国颁布世界上第一部图书馆法以来,至今已有60多个国家先后颁布了250多部图书馆法,其中公共图书馆法数量最多。但是,我国至今尚未颁布一部图书馆法。目前,被图书馆界视为“尚方宝剑”的主要是教育部2002年2月21日印发的《普通高等学校图书馆规程(修订)》、文化部1982年12月颁布的《省(自治区、市)图书馆工作条例》、中国科学院1987年颁发的《中国科学院文献情报工作暂行条例》。这些规章性文件,分别由三个系统图书馆的主管部门制定,其内容必然侧重于各自的特点。这些规章性文件虽具有法律性质,但它们并非国家立法机关制定,缺乏普遍的指导意义和法律约束力。对为数众多的县、市级公共图书馆而言,目前连这样的规章性文件也没有。

二是相关法律很少关注到图书馆。公共图书馆的社会性和公益性,决定了其法治建设的多元性。因此,许多国家的相关法律、法规中都有针对公共图书馆的明确规定。例如,日本与图书馆有关的法律法规总数多达近200件。其《地方自制法》明确规定了地方政府设置、管理图书馆以及保障图书馆经费的责任;《统计法》把图书馆列入法定的“指定统计”范围和反映国家教育文化水平的重要统计指标之一,由政府负责实施;有关城市建设的法律,把图书馆界定为“城市设施”、“特殊建筑物”,在城市规划、建设中置于优先地位,执行较高的技术标准;有关环境保护的法律,把图书馆纳入规范范围加以保护,就连《旅馆法》以及“风俗业”(即“色情业”)限制的法律也分别规定,图书馆周边100米范围内“不得开办各种类型的旅馆设施”,200米的范围是“风俗相关营业的禁止区域”,等等。相比之下,我国的相关法律对图书馆关注得很不够。一些法律虽然有所涉及,但只是附带性的,并未引起人们重视。有的法律条文语焉不详,执行起来难如人意。如《中华人民共和国著作权法》规定,“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或保存版本的需要,复制本馆收藏的作品”,被视为合理利用。但在实际生活中,绝大多数图书馆复制馆藏作品的主要目的并不是“为了陈列或保存版本的需要”,而是为了满足利用者的需求,这是不是合理利用?现行著作权法恰恰在这个与图书馆关系最为密切的方面没有作出回答,执行中难免无所适从。

三是人们的图书馆法治观念相对还很淡薄。我国宪法规定,国家发展包括图书馆在内的为人民服务、为社会主义服务的文化事业。教育法、文物保护法、档案法以及营业税暂行条例等行政法规也有关于图书馆的规定。但是,由于人们的法治观念淡薄,这些法律规定的执行情况几乎无人问津。如《中华人民共和国文物保护法》明确规定,全民所有的图书馆是法定的文物收藏单位之一。其收藏的重要古旧图书资料,“必须区分文物等级,设置藏品档案,建立严格的管理制度,并向文化行政管理部门登记”。但在人们的观念里,文物保护似乎只是文物部门的事,这些规定并没有引起各级文化行政管理部门和同行的注意,有的甚至还不知道有这样的法律规定。许多馆藏的古旧图书资料随意堆放,并没有按照文物保护法的规定严格管理,各级人大也几乎没有对此进行过执法检查。而党和国家有关图书馆设置、投入、管理的一些政策性规定,由于缺乏法律约束力,执行情况更是大打折扣。

由于上述原因,致使我国公共图书馆的管理和发展长期以来基本处于人为的随意性状态。有的政府部门对文化和文化产业区分不清,对公共图书馆的性质缺乏认识,把公共图书馆也视为应该“断奶”、“推向市场”的单位。目前,大多数县、市级公共图书馆设施陈旧、管理落后、经费严重不足,图书资料更新缓慢,人员素质参差不齐,已成为制约我国图书馆事业发展的主要因素。有的图书馆甚至出租馆舍、破墙开店,以所谓开办“三产”、“以副养文”弥补经费不足。公共图书馆应有的社会职能日益萎缩,与社会公众日益增长的需求和现代化建设的客观要求越来越不适应。

三、面对不乐观的图书馆法治环境的对策和建议

作为现代法治社会和文明程度的重要标志,以强有力的法治保障图书馆事业的发展,已成为国际社会的主要潮流。联合国教科文组织、国际图联等国际组织,都通过不同形式,特别强调了图书馆立法以及与之密切相关的问题。应该看到,当今世界,科技文化日新月异,对生产力的发展产生着巨大影响。随着经济全球化和我国加入世贸组织,人们对现代科技文化信息的需求将越来越迫切。国内公共图书馆互联网的逐步建立,也使图书馆信息资源共享变为现实。读者利用图书馆的渠道和手段更广泛、更快捷、更方便。这些都迫切需要改变目前图书馆管理和发展混乱无序及随意性状况。因此,加快制定和颁布有利于图书馆事业发展的图书馆法,营造良好的法治环境,不仅是图书馆自身发展的需要,也是国家现代化建设的客观要求。目前在“推进社会主义文化大发展大繁荣”的良好政策环境下,我们应从以下几个方面抓紧工作:

一要加强对图书馆及其法治建设的宣传教育。从某种意义上说,图书馆事业的发展状况,是一个国家或地方经济、社会与文化发展状况的重要标志之一。我国图书馆法治建设严重滞后,说明我们对图书馆性质与作用的认识还存在很大差距。要让人们,特别是各级领导机关和领导者看到公共图书馆的现状与广大人民群众日益增长的先进文化需求的差距,与国外发达国家的差距,从而解放思想、更新观念,提高对图书馆及其法治建设的重视程度。不补好这一课,营造良好的法治环境将很难落到实处。

二要加速图书馆立法研究,推进社会主义文化大发展大繁荣。尽快改变无法可依的现状,是营造良好的图书馆法治环境的前提。建议全国人大将图书馆立法列入近期立法规划,抓紧开展工作。笔者认为,我国目前虽然还没有颁布专门的图书馆法,但党和国家有关图书馆事业的政策性规定多年来起到决定性作用。近年来,学术界对图书馆立法的研究也是具有实际意义的。这些都为图书馆立法打下了基础、提供了条件。应该对这方面的情况进行认真地总结,并吸收学术界关于图书馆法治研究的成果,尽快制定我国的图书馆法。同时,在对相关法律进行修订时,应充分注意与图书馆有关的内容,加以补充完善,逐步形成具有我国特色,符合图书馆事业发展客观规律的图书馆法律体系。在国家立法尚未完成之前,建议有立法权的地方人大先研究制定有关图书馆的地方性法规,为国家立法积累经验。令人欣慰的是,我国的图书馆法立法活动已从2001年4月起正式启动,到2002年6月,《图书馆法(草案)》的第三稿已经形成,我国图书馆立法已取得了实质性的进展。在我国目前的经济发展阶段制定图书馆法,应遵守什么原则,主要应规范解决什么问题,这不仅是立法工作参与者们面临的实际问题,也是图书馆界同仁普遍关注和期待的问题。

三要积极开展与图书馆相关的国际条约、协定的研究。应该看到,经济全球化发展的影响是多方面的。我们要加快发展,必须大胆地吸收与借鉴人类创造的一切优秀精神文化成果,这就必然要扩大与国外文化的交流。在这个过程中,创新发展思路、推动社会主义文化繁荣和发展,图书馆的作用是不可低估的。因此,营造图书馆法治环境,也应考虑与国际接轨的问题。与图书馆有关的、具有国际指导意义的国际条约、协定、宣言、章程等,应是我国图书馆法治建设的重要参考材料,应考虑怎样有机地融合与容纳其主旨精神,使我国图书馆事业以开放的姿态走向世界的法治环境。

四是建议国家行政机关对现行法律中涉及图书馆的规定进行分解,明确责任,纳入执法责任制。同时,建议各级人大把这些法律规定的执行情况列入议事日程,加强监督,努力营造有法必依、执法必严、违法必究的社会氛围。在保证相关法律规定得到遵守和执行的同时,增强各级政府、文化行政管理部门和图书馆依法办事的自觉性,为图书馆走上法治发展轨道奠定社会基础。

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