论教育决策的内生性品格及其提升

祁型雨

（沈阳师范大学教育经济与管理研究所，辽宁沈阳110034）

论教育决策的内生性品格及其提升

祁型雨

（沈阳师范大学教育经济与管理研究所，辽宁沈阳110034）

我国教育决策总体来说是一种“政府推进型”，体现出强制性制度变迁的特征，致使教育决策的过程和结果都存在着诸多问题。教育政策是教育改革与发展的一种外在制度，其合法性和合理性来源于对作为内在制度的教育规律和决策规律的尊重和遵循。为了提高这种内生性品格，我国教育决策应该完善教育政策的决策体制、确立合理的教育决策价值取向、建立教育政策问题的预警机制和政策议程、优化教育政策议案的裁定规则、注重政策预期分析和政策实验。

教育政策；教育决策；内生性品格

在现代民主社会，国家或政府教育管理的基本职能就是制定和实施教育政策，政府教育管理能力的提高，也集中体现在提高教育政策的决策能力和执行能力。其中，教育政策的有效实施是以高质量的教育决策为基本前提的，教育政策实施的质量受制于教育决策本身的质量。本文将首先分析我国教育决策的强制性制度变迁特征及其在主体构成、价值取向、政策议程、议案裁定、政策评价等决策环节中的表现，然后以新制度经济学关于制度生成的理论为范式，探讨教育决策的内生性品格及其提升路径，以提高我国教育决策的科学化和民主化水平。

一、我国教育决策的特征及其表现

教育决策的终极目标，归根结底是对教育秩序的理性追求。但由于我国政党政治和行政组织在教育领域中占主导地位，我国教育决策总体来说是一种“政府推进型”，体现出强制性制度变迁的特征。强制性制度变迁可能会使教育活动有序，但这种秩序是由国家强制力来保证的，无法有效地调动社会个体运用其个人知识来采取有效的行动，也无法促成人们之间的相互合作，形成、发展和选择更为人们偏好的有效的教育秩序。这种秩序因为缺乏自我再生产、自我扩展和自我调整的强大动力，也无法对不断变化的社会环境做出灵活有效的反应；同时教育这种社会活动内部也很难自发地形成秩序。这种主要由国家或政府主导制定的教育政策一般把合法性作为其终极价值追求，却往往忽视对其合理性的考量。由于缺乏对社会不同主体利益的普遍关照，许多教育政策不容易甚至根本不可能为人们所接受，不能成为人们自觉的行为规范，人们为了追求交易成本的降低常常会规避教育政策，结果导致教育政策的无效和无力。

从决策主体构成来看，我国教育决策仍然沿袭着中央集权制条件下形成的精英模式，决策主体非常单一；教育决策权仍过多集中在中央政府，而最高教育行政部门、下级政府及其教育行政部门的决策权微乎其微。作为主要决策者，中央政府既是“运动员”又是“裁判员”，几乎包揽了教育决策过程的一切环节，使得教育决策在制定教育发展目标、处理与教育组织外部环境的关系，以及保证教育的可持续发展等方面存在诸多问题。尽管随着我国政治民主化浪潮的推进，近年来大量研究机构和人员广泛地参与了教育决策过程，但其政治、经济、组织依附性明显，“喉舌”、“秘书”、“御用工具”职能突出，教育研究与教育决策之间仍然缺乏必要的张力。

从价值取向来看，我国教育决策的价值取向基本上是从属国家利益的教育政策观占主导地位。表现在本质观上，政治性重于社会性；在价值观上，为国家发展重于为教育发展；在实践观上，管理监督重于服务指导；在质量观上，教育效率重于教育公平。长期以来，我国教育领域的改革政策遵行的是一种“经济主义路线”或者说是一种“财政视角”的路径，其兴奋点总是围绕着创收、营利、股份制、产权、市场化等经济效率问题，教育公平和教育公益性问题一再被忽视。这反映的不仅仅是教育决策的价值失衡，也反映了教育管理中政府政策行为的偏差和缺位。

从政策议程来看，我国教育决策主要运用的是一种政治模式，还缺乏决策者、咨询者和执行者之间的良性互动，体现出一种单向服务的特点和政治功利主义倾向。例如高校扩招政策出台就是政治模式一个非常典型的案例。教育决策的一般过程是根据教育系统内部出现的政策问题，教育行政部门收集信息、提出方案，再报请国务院等决策机构审批；而高校扩招政策却是直接由国务院有关部门从扩大内需、拉动经济增长的角度来制定的，即便是作为最高教育行政部门的教育部在整个决策过程中也处于较为被动的地位，更多地是高校扩招政策的执行者。这种教育决策存在着决策过程透明度不足、政策问题分析深度不够、决策的民意基础薄弱、政策议案的论证不充分，缺乏科际整合的基础、缺乏必要的政策实验，以及政策制定缺乏舆论调查与公开评估而导致公众认同程度低等诸多问题。

从议案裁定来看，我国教育决策的权力化特征、经验性特征、信息封闭特征以及裁定技术的非专业化特征非常明显。从权力化特征来说，我国教育政策的议案裁定主要依靠官方机构及一套完整的权力体系，并过分地依赖权力运作。参加议案裁定的决策主体是被选出的或被任命的，其任职不完全是出于技术能力的考虑，更多是出于政治的或其所属团体或党派的原因，因而教育决策基本上还停留在少数官员和专家参与议案裁定这样的程度上。政策议案大部分由行政职能部门起草，而且由领导提出政策议案，虽然其中听取了部分专家和群众意见，但最后是否吸收意见或者吸收哪些意见都由领导决定；一个政策议案是否提交通过，基本是少数领导者在拍板，带有很深的领导意志和部门利益印记。从经验性特征来说，我国教育决策在议案裁定上经常采用“试错法”，即决策者根据自己的偏好，在一组备选议案中择一而为，倘若在实施中发现错误，就通过信息反馈去修正已经执行的政策或者重新选择另外的政策议案。这种教育决策容易导致决策失误，有时甚至会带来灾难性后果。从信息封闭特征来说，由于我国缺乏公开的、健全的、共享的信息数据系统，教育决策常常缺乏充足的信息支持，导致了教育决策的信息障碍。例如高校扩招政策在决策中就存在着信息障碍问题，如信息不对称、信息交流缺乏同一语境、舆论的炒作和误导等等，导致了决策者的判断失误，影响了教育决策的质量。［1］

从公众参与来看，我国教育决策过程还缺乏公众参与的法定程序和制度保障。这主要表现在：第一，教育决策过程对社会公众来说基本上是封闭的。在政策议案提出之前，社会公众根本就不知道政府准备要出台什么政策；在政策议案裁定时，公众更不可能参与其间，一是议案裁定的时间很短，公众还没有弄清楚这个政策将会是怎么回事，政策议案就已经通过了；二是也没有参与渠道，公民和社会组织在议案裁定期间不能进入决策场合，更不能对政府决策者施加影响。第二，政府有关部门在教育决策时主要参考的是少数专家的意见，政策问题根本没有经过公众议程就直接进入了政府议程。第三，没有建立必要的听证制度，剥夺了利益相应人陈述意见和抗辩的权利，忽视了利益相应人的政策诉求。第四，没有建立辩论制度。议案裁定主要是代表或委员们发表赞成或支持政策的表态性意见，然后提一些具体的修改意见。议案裁定尽管没有辩论时似乎很顺利，但教育政策制定出来后仍难以解决政策问题或触及不到政策问题的实质。

从政策评价来看，我国教育决策的质量判别往往是以教育决策是否合法为标准，忽视了对教育决策是否合理的价值判断。我国建国以来的许多重大教育决策都曾出现过严重失误，但没有人提出质疑甚至不愿质疑，似乎执政党和政府是合法的决策主体，其决策结果天经地义就是正确的。循着这样一种思维逻辑，人们既不去批判和质疑教育决策过程的合法性，也不去追求教育决策过程的合理性。这种片面追求合法性的教育决策常常排斥公众的决策参与，阻塞了不同利益主体政策诉求的通道。所谓合理性，就是社会不同主体相关教育利益表达与整合的程度。政策学家琼斯曾经分析了政策合法性的四个来源：一是法定的权力主体，通过法定的程序制定和执行政策；二是政策代表有关群体的利益要求和愿望；三是共同的守法习惯；四是政府为贯彻政策所采取的强制性措施。在这四个政策合法性来源中，他认为代表有关群体的利益和愿望的程度，是一项政策合法性最主要的来源。［2］由此可见，真正意义上的合法性是合理性基础上的合法性。如果教育决策过程只重视合法性而不重视合理性，只能导致人们对既定教育政策的盲从，只能让人们一再陷入“恶法亦法”的历史怪圈。

二、教育决策的内生性品格

教育政策是教育改革与发展的一种制度安排。按照新制度经济学的理解，任何社会制度都是由内在制度和外在制度两部分组成的：内在制度是一种原生制度，是社会内在运转中逐步演化出来的知识系统，教育规律和决策规律就是教育决策的内在制度；外在制度是外在设计出来并靠政治权力自上而下地强加于社会并由外在权威强制推行的规则，按照诺思的观点，最常见的是政策和法律。［3］对于教育政策的决策而言，外在制度就是由政府制定的有关教育活动的相关教育政策。尽管内在制度与外在制度关系密切，并且外在制度有助于内在制度的演化，但是内在制度往往是创制外在制度的基础和源泉。依靠内在制度形成的自发秩序更有利于有效利用分散化的决策知识，而政府具有强制力往往容易导致外在制度的越界，并且受到生存问题、代理问题以及度量成本问题等的约束而降低决策效率。正如哈耶克所言，“与外在秩序相对应的外在规则尽管是人类社会所不可或缺的治理工具，但是它却不能因此而侵扰或替代内部秩序得以生存并得以保护的内在规则，否则自生自发的内部秩序和植根于其间的个人行动自由就会蒙受侵犯并遭到扼杀”。［4］在一个自由的社会里，制度往往来自个人之间的合作互利而逐渐演化生成，更可能是一种帕累托改进，而不是纯粹的再分配性质。因此，尽管为改变内在制度而理性地制定外在制度的事例并非罕见，但常见的情况还是，外在制度的有效性来源于内在制度的支持。教育规律和决策规律是教育生存与发展的重要的内在制度，它们并非一种从外部强加给教育的压力，而是从内部建立起来的平衡；尽管它们是非正式制度维持的秩序，却能够大致满足教育生存与发展的需要，受到人们的尊重和遵循。如果漠视这种内在制度，就会排除那些教育自生的规律和规则，这将不利于教育秩序的内部生成和自发调整，甚至会成为教育生存与发展的桎梏。

教育政策作为一种外在制度，其合法性和合理性应该来源于对作为内在制度的教育规律和决策规律的尊重和遵循。新制度经济学把这种实践品格看作是制度生成的“内生性品格”，它是制度生成的内在逻辑，为教育政策的决策研究与实践提供了世界观和方法论指导。从教育决策的基础或出发点来讲，教育决策所要回应的主要是教育发展和人的发展的需要，而不仅仅是国家或政府的需要；从教育决策的内容来讲，教育决策要更多地去关注教育规律、规则、秩序以及与此相契合的决策规律，而不仅仅是政治利益、经济利益或集团利益；从教育决策的路径来讲，教育决策不应仅仅习惯于自上而下地“创制”，而更应推崇自下而上地“认可”；从教育决策的质量来讲，教育决策应把合理性基础上的合法性当作其质量的判别标准。

三、教育决策内生性品格的提升

（一）完善教育政策的决策体制

第一，扩大教育决策的主体范围。我国教育政策的决策主体基本上是党委、人大和政府三者相结合的三位一体的复合主体。但从功能上看，这类主体还只是教育决策的一类主体，即政府决策者。“当代重要政策不只是一个单独的决策者或主权者依合理的方法寻求出的最佳的解决政策问题的方法，而且是负决策责任的组织或单位的组织产品”。［5］教育决策的主体还应该包括在教育决策过程中作为教育政策咨询者的专家和智囊团，以及作为教育政策执行者的各级教育行政机关及其官员。咨询者和执行者在教育决策过程中的地位和作用日益重要。中外教育政策的实践表明，没有决策者的核心作用，教育政策就缺乏目的性、权威性；没有咨询者和执行者的参证议政作用，教育政策便缺乏科学性、客观性。咨询者和执行者的成熟程度当现已成为衡量一个国家教育决策水平高低的重要尺度。我国教育决策应该适当扩大主体范围，这样不仅有利于建立完善的教育决策体制，而且更重要的是，不同主体之间保持适度的张力，各自表达不同的利益，然后在整合的基础上形成合理的价值取向，有利于保证教育决策的科学性和民主性。

第二，采用授权式的科层组织结构。授权式的科层组织结构旨在对传统教育决策路径进行根本性的改革。国家通过授权而下放权力，由数量众多的下级教育行政机构和人员对大量教育政策问题作出识别、分析和判断，然后自下而上进行教育决策；上级教育行政机关只对所辖教育行政机关的教育决策进行指导、权衡、选择和推广。这样，整个教育决策就能够对不断变化的教育内外关系和相关利益的矛盾与冲突做出迅速而准确的反映，既保证了教育决策的可行性，又提高了教育决策的效率，从而减少了中央政府和国家教育行政机关的决策成本。

第三，培育行业式的教育政策咨询组织。在现代大规模民主国家中，教育决策过程中的民主互动是集体地被组织起来的各种利益之间的互动，普通公众的相关教育利益是由组织或组织领导人所代表的。在整个参与决策的过程中，一个非常重要的条件就是公众能够通过社会中介组织来参与教育决策。提高教育决策过程中公众参与的程度，社会中介组织将起着至关重要的作用。我国应该积极培育一种中介的、带有利益集团性质的行业式教育政策咨询组织，由它们充当政府和社会各阶层之间联系的桥梁和纽带，由他们来综合社会各阶层的相关教育利益，并由他们来担当教育决策主体参与决策过程。这样就能够使分散的、潜在的公众意愿和要求转化为集中的、明确的政策诉求，并通过多种影响渠道将其输送到政府决策层，既提高国家利益和教育利益的一致性、保证教育的秩序，又降低国家教育管理的成本；既提高教育决策的透明度，又提高教育决策的时效性。

第四，教育决策过程的制度化。国家有必要用规范性文件对决策主体和决策程序进行严格地规定，既要保证教育决策各类主体的合法权利，又要避免漠视或超越法定程序的教育决策所导致的教育政策的盲目性、随意性和不稳定性。就政府决策者来说，要坚持行为职权和活动程序法定原则，其决策活动不得超出法律规定的职权范围。就咨询者而言，国家应对教育政策咨询组织的权利和义务进行全面的规定，特别是在现有政治体制下，国家应该在制度上赋予咨询者言论和辩论自由以及司法豁免权，保证他们能够自主地提出议案、裁定议案、辩论和投票。

（二）确立合理的教育决策价值取向

合理的教育政策的价值取向客观上要求在统一性基础上坚持偏移性原则，实现历史的具体的统一。从国家利益与教育利益的关系来说，鉴于我国的社会实际以及教育地位的低落和发展方向的迷失所造成的种种弊端，教育决策应当相对突出两极价值取向中“为教育发展”这一极，尊重教育自身发展的内在需求，引导个体发展他们的主体精神，从而使国家和教育的共同发展得到全面自由和谐发展的个体的积极支持，为社会整体进步提供原动力。从公平与效率的关系来说，教育活动本身不具备经济学意义上的增值功能，因而它首先遇到的是教育公平问题。作为教育利益的“均衡器”或“显示器”，教育决策理当把“教育公平”这个具有普遍意义的社会发展目标作为首要的价值追求。

（三）建立教育政策问题的预警机制和政策议程

从预警机制方面来说，一是要疏通渠道，扩大信息来源；二是要设置专门机构对教育政策问题始终保持一种“怀疑”与“警觉”的状态，提高政策问题认定的时效性和有效性。就政府决策者而言，政府要以积极的姿态立足现实、预测未来，及时洞察潜在的教育政策问题。尤其是对于那些关涉到社会主体根本利益的教育政策问题，政府要主动地、及时地将其纳入议程。就咨询者而言，他们的教育研究具有专业角色的专业逻辑，总体来说是建立在事实判断基础上的价值判断。由于对教育政策问题的学术敏感和对教育这个人类共同利益的普遍关照，他们对教育政策问题始终保持着高度的警觉。就执行者而言，他们一方面比较了解教育实际，熟悉各种解决政策问题的措施和方法，因而对教育政策中有关实施细则、实施措施和实施方法等方面的内容，往往是最重要的、最有资格的被征求意见的对象；另一方面他们能够在执行政策的过程中随时了解和掌握政策执行后的反馈信息，能及时发现新的教育政策问题。因此，教育决策过程应该充分发挥咨询者和执行者在政策问题预警方面的核心作用。

从政策议程方面来说，教育决策要强化咨询者和执行者的政策问题纳入功能。咨询者一般来说是为了教育利益而形成的专业化内部角色，集中致力于教育利益表达目标，执行者就其政策建议所体现的价值取向来看，教育的生存与发展仍是其最终的利益关怀，因而我们完全有理由把执行者与咨询者一道归为学术文化的范畴。咨询者是一种压力型的咨询者，他们集中公众的教育诉求，以研究成果的形式提出教育政策的创议，引起公众的普遍关注，从而形成一种压力来引起政府的关切；执行者是一种内在推进型的执行者，教育行政机关不经过体制外的公众而是通过体制内部的推动，将教育政策议案纳入政策议程。这样，学术文化范畴的两种主体的力量整合，就可以构成各种社会主体相关教育利益表达的强有力阵地。

（四）优化教育政策议案的裁定规则

教育决策要进一步完善民主集中制，尤其是需要借鉴现代决策科学的理论与方法，改善和优化教育政策议案的裁定规则。针对“策略行为”所造成的外部成本和决策成本过高的缺陷，公共选择理论设计了两种政策议案的裁定规则：需求显示过程和投否决票。［6］需求显示过程的实质是通过征收个人某种税收的办法来促使个人真实或近似真实地显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来更多好处的方案。需求显示过程最大的优点就是鼓励投票者真实表达自己的偏好，从而避免人为增加决策成本，提高决策效率。投否决票就是让所有投票者提出自己认可的政策议案，然后汇总，再随机地将这些政策议案排序，让投票者按从全部政策议案中否决一个议案的方式进行，最后剩下的政策议案当选。投否决票特别针对全体一致的某些缺点加以改进，由于投票者既有机会表达自己的爱好，又有权力否决自己不喜欢的政策议案，因此投票者提出政策议案时需积极考虑到他人利益，以避免自己所偏好的政策议案遭受被否决的命运，这样一来投票者之间的“策略行为”就会相对减少，自己的意愿表达就会更为真实。

（五）注重政策预期分析和政策实验

教育决策是在现实社会中进行的，这就决定了教育决策过程中内外环境的复杂性，各种不确定的危机或风险随时都可能发生，因而预期分析是成功进行教育决策的重要环节。教育决策预期分析的基本职能就是教育政策分析。教育政策分析是运用一定的方法和技术对正在制定或已经制定的教育政策进行思维的过程，它既包括教育政策的内容分析，又包括教育政策的过程分析；它既要对决策结果本身作出解释，又要对其普及推广的可能性作出解释。教育政策分析一方面可以为制定优化的教育政策提供一定的保证，另一方面可以对政策实施计划和资源配置方案提出建议，以减少政策实施中的偏差。更重要的是，有时政府决策者、既得利益集团或强势利益集团可能会利用自身各种有利条件，将其特殊利益或集团利益虚饰成教育决策的目标，这时教育政策分析相对来说可以超脱，能站在较为客观公正的立场，从有利于实现共同利益的目标出发，对原来的决策目标进行重新论证。可以说，教育决策预期分析提供了对主体利益进行重新审视的机会，因而具有对教育政策方案进行再度设计的可能性。只有借助有组织的预期分析，才能有效地预测危机或风险，提高教育决策的质量。

教育决策预期分析本身又具有不确定性，因而无论是教育决策预期分析的理论还是所由而出的结论，都必须在政策实践中反复地进行调适和修正；只有通过教育政策实验才能真正建立起教育决策的风险防范机制和纠错机制。一方面，教育事业始终处在发展变化之中，任何新情况、新问题都会不断涌现，因此要纠正教育决策失误，控制政策实施中可能出现的风险或危机，避免教育政策全面实施后因各种不确定性所带来的巨大代价，就需要选择试点深入实验；另一方面，任何教育决策都包括选择政策实施的正确方法和得力措施，这些方法和措施并不是决策者从头脑中凭空想象出来的，而是在反复的政策实践中总结出来的；尤其是对全新的教育政策问题进行决策，更没有方法和措施的先例可以遵循，如果不通过政策实验来掌握切实可行的实施方法和具体措施，即便是一个好的教育政策也不会产生好的政策效果，甚至会导致政策失败。因此，在统一的教育政策出台之前，无论形势多么紧迫，政策问题多么严重，教育政策的实施应该先从局部做起，选择试点深入实验，然后逐步推广开来。无论哪一层级的教育决策一定要先在某些地区、部门或单位进行试验，以便对决策结果进行修正和调适，并从中总结出切实可行的实施经验，为有效地贯彻落实教育政策做好充分准备。各级政府及其教育行政机关要允许和鼓励教育政策实验，并为教育政策实验提供必要的资金和人员保障。在政策实验期间，如果决策结果导致各种利益冲突，要正视矛盾并及时地发现和克服。

［1］ 康宁.论教育决策与制度创新——以99年高校扩招政策为案例的研究／／袁振国.中国教育政策2000.北京：教育科学出版社，2000：30－31.

［2］ CHARLES O JONES.An Introduction to the Study of Public Policy（3rd ed）.California：Monterney，Brooks／Code Publishing Company，1984.

［3］ 道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效.刘守英，等，译.上海：上海三联书店，1996：64.

［4］ 邓正来.哈耶克法律哲学的研究.北京：法律出版社，2002：43－44.

［5］ 伍启元.公共政策：上册.香港：香港商务印书馆，1989：256.

［6］ 丹尼斯·缪勒.公共选择.王诚，译.北京：商务印书馆，1992：70－81.

【责任编辑：王建平】

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1000－5455（2010）02－0037－05

2009－11－25

教育部人文社会科学研究规划项目“关于教育政策的评价标准研究”（05JA880029）

祁型雨（1966—），男，教育学博士，沈阳师范大学教育经济与管理研究所教授。