加强全省河道管理促进绿色湖南建设

文柏海

（湖南省洞庭湖水利工程管理局长沙市410007）

1 全省河道及管理工作简要概况

湖南省土地总面积21.18万km2，其中96.7%属长江流域洞庭湖水系，由洞庭湖、长江四口和湘、资、沅、澧四水及入湖小河流组成，汇水面积约26.3万km2（湖南境内20.48万km2）。境内河流总长度90 300 km，5 km以上的河流有5 341条，流域面积10 km2以上的河流有4 512条，长度约84 500 km；流域面积（10～100）km2的3 928条，（100～1 000）km2的537条，1 000 km2以上的57条。全省水面总面积135.37万hm2，占国土总面积的6.4%。

近年来，湖南省河道管理工作不断取得新的进展。涉河建设项目由过去的“不管”到现在的“纳管”，河道采砂活动由过去的“十分混乱”到现在的“重点控制”，河道执法由过去的“漠视”到现在的“专项整治”，赢得了管理上的实效和主动权。据统计，全省依法查处非法采砂船只5 600多条次，取缔非法采砂淘金船只1 700多条；河道清淤除障工作稳步推进，共清除阻水房屋2 579栋34.9万m3，清除阻水码头440多处、土石方1 057万m3，清除卵石堆2 277处、1 425万m3，清除弃渣1 030处、441万m3，对保障河道行洪安全、航运安全和生态安全起到了积极的作用。同时，河道管理的相关法制建设步伐加快，省人大常委会继2008年1月对湖南省实施《中华人民共和国河道管理条例》实施办法进行修订后，2009年11月又对《湖南省洞庭湖区水利管理条例》进行了修订,为河道管理提供了一定的法制保障。

2 全省河道存在的突出问题及原因

2.1 全省河道存在的突出问题

（1）河道水体普遍污染，部分污染严重，水环境现状堪忧。

根据《湖南省2009年水资源公报》，2009年湖南省155个地表水监测断面中，Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类及劣Ⅴ类水质的断面比例分别为31.3%、44.7%、7.9%和16.1%，全省河流水质汛期呈轻度污染，非汛期呈中度污染，大多数大中型支流呈间歇性污染，流经城镇和工矿企业的河段水域污染严重，且呈恶化之势。长江流域的19个省份，湖南省省级行政水功能区水质达标率不到60%，位居倒数第3。洞庭湖的大部分水体处于轻度污染状态，局部水体在枯水期为重度污染，一些地方浅井地下水甚至出现发臭或有毒污染的状况，湖区水质污染呈逐年加重之势。近几年，湖南省先后多次发生水环境事件，造成了恶劣的社会影响。2007年6月，洞庭湖突然暴发10年来最大的一场鼠灾，水环境事件震惊中外；2010年6月，有关媒体惊爆南洞庭漉湖大面积水污染事件，再一次向人们敲响了河湖水污染危机的警钟。

（2）河道水域肆意占用，河流空间日益萎缩。

在开发建设和生产生活中，非法占用河道、水域现象普遍存在，致使大部分河道河床抬高、河道淤塞、行洪断面减小、河道功能减弱。据初步统计，全省水面面积由1996年的141.48万hm2（占7.97%），减少到2009年的135.37万hm2（占6.4%），年均减少0.44万hm2；洞庭湖水面面积较建国初期减少了39.7%，容积减少了43%，内湖面积减少了775.5 km2，内湖转化为鱼塘的面积达144.3 km2；近5年长沙市各类项目建设，占用河段及内湖水域总面积超过80 hm2，年均16 hm2以上；益阳市区河段有涉河违章建筑60多处，侵占行洪断面14.6万m2，使河道平均束窄30多m，安化县境内占用资水河道断面9万多m2，每年向河道倾倒固体垃圾580万m3；邵永高速新邵县境内的坝湾大桥，建设单位擅自改变施工方案，引桥路基占用桐江河行洪断面约300 m，造成该桥上游地区农田和房屋频繁受淹，农民损失惨重，上访不断。

（3）河道采砂秩序混乱，堤防河势破坏严重，后患无穷。

全省河道采砂管理极不规范，大量采砂作业船在河道盲目、超量、无序开采，非法采砂淘金屡禁不止。据调查，全省共有各类采砂淘金作业船3 231条，其中取得河道生产作业许可的仅1 870条，其余1 361条均无证作业。湘、资、沅、澧四水及大部分一、二级支流均遭到严重破坏，河道被挖得千疮百孔，河道内砂堆林立，弃置在河道内影响行洪的采砂尾堆达2亿多m3；澧水石门县易家渡铁公堤村河段乱采河砂，致使堤防崩塌30 m；渌江醴陵板衫乡古城村河段乱采滥挖，造成500多m堤防下沉。同时，受暴利驱动，沿河乡村因采砂引发的群体械斗流血事件时有发生，成为社会稳定的隐患。

（4）河道洪水之灾、断流之患频繁，水资源问题凸显。

全省河道、湖泊、水库、山塘淤积严重，常常出现“小流量、高水位、大灾害”的现象，洪旱灾害频发。湖区年年修堤，年年防洪，防洪除涝成为湖区社会经济健康发展的沉重包袱；山丘区发生山洪灾害的频次和损失急剧增加，许多县乡城镇大雨大淹，小雨小淹，连年受淹。据统计，1996～2006年10年间，全省平均每年因山洪灾害造成死亡人数超过150人，多的年份达到600～700人。2009年绥宁县“6.9”山洪，倒塌房屋512栋，有383栋建在溪边甚至河中，占75%。同时，“水多”过后是“水少”，洪旱并存、旱涝急转现象屡见不鲜。2006年，藕池河西支断流长达338天，南县、华容、安乡等地出现灌溉困难，导致农作物改种甚至绝收。洞庭湖区目前需要解决饮水安全的人口已达350万人，占全省的24.5%，出现了“身在湖中无水喝”怪现象；湘江长沙段因采砂淘金，河床25.00 m水位以下平均下切2.3 m，长沙段水位屡创新低，特枯水位持续的时间越来越长，断流的危险性越来越大，将严重影响长株潭城市群“两型社会”综合改革试验区的建设。

（5）工程的累积影响日渐显现，河湖系统生态功能退化加剧。

多年来，湖南省在河道上兴建了大量工程设施，约70%以上的河流经过了人工改造。这些水工程虽然带来了一定的经济和社会效益，但也导致了河流生态系统不同程度的退化，反过来又损害人类自身的利益。例如大规模水电站的建设，改变了河流天然水文过程，导致相当多的河流转变为半天然或人工控制河流，生物生境片断化和破碎化，生物群落多样性降低。目前，全省已建或在建水电站4 795处，生态负面影响日益显现。资江的拦河建坝，导致资水家鱼产卵场消失；湘江梯级开发，严重破坏了湘江四大家鱼的产卵场，使家鱼的产卵季节推迟，产卵江段萎缩，繁殖量减少；通道县境内40 km的渠水河段已建小水电站6座，平均6.7 km一座，枯水期下游数公里河道断流，生态系统遭到毁灭性破坏；洞庭湖以血吸虫病疫情回升为标志，水环境呈继续恶化之势。

2.2 问题产生的原因

导致全省河道“脏、乱、差”现状的原因很多，但长期存在的管理不到位是其主要原因，突出表现在五个方面：

（1）社会河道管理保护意识淡薄。

无论是政府领导，还是普通民众，大部分都没有把河道管理保护提升到事关民生和社会经济可持续发展的大事来看待，没有以主人翁的态度自觉参与河道管理保护，没有形成全社会爱护河道、保护河道的强大声势。

（2）河道管理法律法规不健全。

湖南省河道采砂管理条例未出台，《四水干流及洞庭湖区河道采砂规划》未批复，占用水域管理措施未明确，涉河行政管理、违法案件的查处缺乏具体的法律依据和运作规范，可操作性不强。

（3）河道管理执法软弱缺位。

大量的涉河违法行为没有得到严厉地查处，助长了涉河违法现象的滋生和漫延；行政干预严重，地方政府经常以“重点工程”为由进行“统一调度”，相当一部分省、市、县重点工程在涉河项目开发建设时，边报边建、未批先建、不按规范施工、回避水利部门监管，成为涉河监管的“盲区”；政府相关涉河部门配合协调不够，出于利益驱动，在执法过程中互相扯皮、推诿，难以形成执法合力。河道管理和保护工作一直处在“大家都管，大家都不管”的无序状态。

（4）河道管理体制不顺。

河道管理涉及水利、国土、交通、航运、环保等多个部门，行政职能交叉,权责不清，缺乏协调机制，多家发证、多家收费、多家管理，造成河道管理范围内的建设项目越权、越级审批的现象严重。全省河道管理机构建设滞后，65%的市（州）、82%的县（市、区）没有设立专门河道管理机构，已设置的也只有2～5个编制。洞工局河道处作为全省从事河道管理的职能部门，只有6个编制，而邻近的江西、湖北、安徽、广东、浙江等省类似机构的编制大都在20～60名之间，湖北省还设有9个厅直属的河道堤防管理局，湖南省与之相比反差巨大。

（5）基础工作薄弱。

由于河道管理缺乏经费、缺乏人员、缺乏设备，大量基础工作难以开展，河道管理基础工作十分薄弱。目前，河道管理中的涉河建筑物审批、采砂许可、河道保洁清障等很多方面缺乏相应的技术规定；全省所有河道确权划界工作严重滞后，河道管理范围不明、界限不清，执法范围不明确，执法依据缺少。

3 湖南省河道管理的对策

河道工作事关人民群众的根本利益，事关全省经济社会发展大局，事关“两型社会”的建设进程。面对日益严峻的河道管理形势，必须着眼长远，立足省情，学习和借鉴外省先进经验，对症下药、标本兼治。

（1）加强河道管理保护目标责任考核，促进各级政府转变经济发展方式，将水系保护摆在经济发展同等重要位置，自觉承担起河道水环境和水安全的保护任务。

首先明确各级地方政府行政首长对本地区内河道整治及管理应负的责任，不断强化各级政府行政领导的“河道资源”意识和忧患意识，增强河道管理保护的紧迫感、责任感；健全河道管理的目标责任和定量考核制度,把河道治理的各项任务作为“硬指标”，纳入到市、县社会经济发展年度计划，实施科学的政绩分类考核,促进各级地方政府转变经济发展方式，按照不同区域、不同河流、不同河段的功能定位，合理有序地规范经济社会行为，使产业结构和生产力布局与河道水资源承载能力和河道水环境承载能力相适应，杜绝不符合河道功能定位的涉河开发活动；同时，减少行政干预，充实管理力量，加大资金投入，营造宽松环境，支持河道管理部门依法行政、严格执法，全方位履行职责，全面加强河道管理，维持河湖生命健康。

（2）加强政策法规体系建设，建立适合实际、比较完备的河道管理法律法规和标准化体系柜架，促进河道法制化、规范化管理。

抓紧修订《湖南省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》，尽快出台《湖南省河道采砂管理条例》，进一步明确河道管理活动的主体及管理内容、管理体制、管理权限、管理责任；应充分发挥经济手段的调节作用，大胆进行制度创新，制订和实施水工程建设生态成本核算和生态补偿制度，先行出台《建设项目占用水域管理办法》规范性文件，推行建设项目占用水域“占补平衡”制度，有效扼制当前水域无序占用的势头；从人水和谐、河流健康的理念和湖南省河道管理实际需要出发，制订或修订有关河道整治、涉河项目审、采砂管理、河道保洁等技术规程、规范，逐步建立相对完备的河道管理法律法规和标准化体系柜架，彻底解决好当前河道管理职责不清、权责利不统一、处罚力度不强等问题，为推进河道管理法制化、规范化进程打下坚实的基础。

（3）加强采砂管理部门协作，着力理顺管理体制，探索和建立河道采砂长效管理机制，保证河势稳定和行洪畅通，保护沿河两岸生态环境。

把理顺河道采砂管理体制作为头等重要的工作来抓，通过立法或出台规范性文件等措施，进一步明晰涉砂部门的责权。当务之急是要建立责权清晰、运转流畅的“河道采砂管理部门协作”的工作机制,可借鉴湖北、江西、浙江等省的成功做法，实行河道采砂统一许可和统一收费制度，即在各级人民政府组织领导下，由县级以上水行政主管部门按照河道管理权限分级统一办理采砂许可、统一收缴“河道采砂资源费”，其他部门和单位不再办理河道采砂许可手续，不再收缴河道采砂管理费或矿产资源补偿费；同时，积极探索河道采砂管理新模式，推广省内先进做法，如芷江县的“岸上分筛、市场运作”的一条龙采砂管理模式、望城县的“六统四定”现场监管模式、新宁县的河道“生态化”管理模式等，走出一条切合湖南省实际的新路；坚持“以防为主、防查并重”的原则，着力构建以日常执法为基础、重点水域专项整治为手段和舆论宣传为辅助的河道采砂控制框架，继续开展河道采砂联合执法行动和专项整顿活动，严厉打击违法违规采砂活动，有效清理砂石尾堆和非法砂场，使河道采砂始终处于可控状态，促进河道采砂长效管理。

（4）加强涉河非防洪工程建设项目管理，以水域、岸线和堤防保护为目标，综合运用行政和经济手段，严格控制河道水系的过度开发和低效利用，维系河道的正常功能。

河道内非防洪工程建设项目大多为基础设施，数量大，问题多，行政干预重，监管乏力，对水域、岸线和堤防造成的影响日益突出，应作为管理的重点。建议成立河道内非防洪工程建设项目审查委员会，统筹落实建设项目水行政前置审查制度，从严把好项目审批“事前审查、事中监督、事后资料备案”三个关口，使非防洪工程建设项目的管理进一步规范化；同时，进一步加强日常巡查工作，建立公众参与的社会监督网络，依托河道管理信息化技术，实施占用水域、岸线的动态监测，及时获取涉河管理信息，并严格执法，照章处理；积极探索用经济手段加强非防洪工程建设项目的管理，依据土地“占补平衡”理论，借鉴浙江省的经验，尽快制订《建设项目占用水域管理办法》，设定占用水域“占补平衡”制度，对确因公共利益需要占用河道水域的，在科学论证的基础上，实施等效等量补偿，确保河道、岸线开发利用有序，保障河道水域面积不减少；积极探索建立河道堤防长效管理机制，分级分段落实管理责任，推行管养分离，实行目标考核，确保河堤防洪安全。

（5）加强河道整治工程建设，结合中小流域治理，以村镇水系整治为重点，建成一批示范工程并加以推广，着力恢复河道的基本功能。

针对湖南省河道“脏、乱、差”的实际情况，迅速作出整体规划，按河道水系有重点、有步骤地启动全省河道整治工程建设。整治过程中要积极践行“生态治河”的理念，坚持从实际出发，因地制宜，尽量采用生态治河方法，以梳理沟通河网水系，提高河道的水体流动性和自净能力，恢复河流生物的多样性，维护水系生态平衡为重点理性治理。同时，注重地方特色和文化传承，营造亲水环境，使之更适合人民群众生产生活的需要。近期，可以结合中小流域治理，省政府出台资金补助政策，以农村河道疏浚整治为重点，把河道整治与新农村建设“千村示范、万村整治”、“碧水、青山、蓝天行动”、“洞庭湖区江湖河渠活水网络工程建设”、“千里湘江碧水行动”等结合起来，以水系为单元开展河道疏浚、沟渠清淤和生态河堤工程建设，争取建成一批具有示范意义的精品河道治理工程，不断向全省推广。通过连续多年的努力，着力恢复全省河道基本功能，提高行洪排涝能力，改善农村水环境。

（6）加强河道管理基础性工作，启动水系规划编制和河道确权划界工作，建立水域信息化管理体系，实现河道的科学化、规范化管理。

抓紧编制河道水系规划，研究探索加强水域、岸线利用的管理措施，研究确定规划期内水系的布局和河道工程布局，提出河道管理初步意见，通过统一规划明确不同河流、不同河段的功能定位，划定河道管理红线，制订相应的开发、保护方案；加快推进河道确权划界工作，明确省、市、县、乡管河道、湖泊的管理范围和保护范围；以全国水利普查为契机，深入开展水域调查，全面摸清目前全省河道、湖泊、水库、山塘及其他水域现状，在此基础上启动水域管理信息系统建设，实施占用水域年度统计和动态监测，经过几年的努力，初步形成了一套水域管理的体系，为实现河道的科学化、规范化管理创造有利条件。

（7）加强组织和能力建设，健全管理机构，理顺管理体制，提高管理能力，形成齐抓共管的河道执法和管理合力。

一是完善管理机构。切实加强省、市、县河道管理机构建设，扩充部门职能，落实人员编制，建立全省机构统一、责权一致的河道管理机构；积极探索流域管理和分级管理相结合的管理模式，推动按水系设置的河道管理局或流域机构的建立。

二是科学划分事权。按照“统一管理与分级管理相结合”的原则，进一步划分各级政府和部门河道管理事权，深入推进河道分级管理的实施。

三是建立河道管理协调机制。积极探索部门协作工作机制，建立河道管理部门联席会议等制度，建立权、责、利相统一和协调沟通顺畅的工作机制。

四是加强执法队伍建设，提高执法效果，逐步实现执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化。

五是建立全社会的公众参与机制。充分利用新闻媒体开展多渠道、多形式的河道保护宣传教育活动，增强公众的环保意识和对河道工作的关心程度，营造良好社会氛围，形成齐抓共管的强大合力。

（8）加强河道管理资金保障，建立多元化的投融资新机制，不断加大治河资金投入，以资金的增量保证河道管理的质量。

一是加大政府投入力度。充分发挥环境财政的主渠道作用，把河道管理作为公共财政支出的重点，保证河道管理人员经费和水系规划、确权划界、信息化建设等基础性工作经费纳入同级财政预算，并足额安排；同时，省财政安排一定的专项资金，启动跨行政区的“生态治河”、河道保洁等工作，并通过出台“以奖代补”政策，引导地方政府和受益单位不断加大治河投入。

二是加大规费征收力度。继续加大现有规费的征收力度，适当提高收费标准，增加收缴额度，并严格实行“收支两条线”管理，专款专用；同时，按照“谁占用，谁补偿”的原则，出台项目占用水域补偿规范性文件，开征占用水域补偿费，筹措水域占用替代工程建设管理资金。

三是加大社会融资力度。制订政策，开放部分环境基础设施领域，将河道周边土地开发升值所获得的部分资金用于河道整治工作，实现“以河养河”；政府牵头，整合部门资源，创办采砂集团公司，所获收入专项用于河道整治或防汛砂石储备，弥补政府投入不足，实现“以砂治河”；进一步实行“管养分离”，将河道工程的维修养护推向市场，吸引民间资本进入河道日常运行管理领域。通过建立以政府为主、社会参与的多元化融资新机制，为河道管理和整治提供资金保障。