农业灌溉水费征收的出路在哪里？

何小军

（郴州市水利局郴州市423000）

1 农业灌溉水费征收的现状

郴州市共有各类水利工程13.34万处，其中小型渠道2.23万条，山塘河坝8.98万座，上型号水库921座，微小型集雨工程4.09万处，小机电泵站3 642处，为农业灌溉提供蓄引提水量8.2亿m3，设计灌溉面积13.50万hm2（202.44万亩），有效灌溉面积7.16 hm2（107.35万亩），其中万亩以上中型灌区38处，设计灌溉面积8.36万hm2（125.4万亩），有效灌溉面积4.25万hm2（63.8万亩）。

农村税费改革前，该市农业灌溉水费主要是通过随粮代征的方式进行，征收率可达90%以上。自从推行农村税费改革并免征农业税后，农业水费征收失去平台，拖欠、拒交的情况较为普遍，收取率逐年下降，条件较好的灌区收取率仅为20.8%。据初步统计，该市累计欠农业灌溉水费达5 800多万元，已凸显两大问题：

一是水管单位难以生存和发展。随着水费收取率大幅度降低，许多单位职工工资难以保障，队伍不稳，服务不到位，上访事件增多，农民意见大。据统计分析，一般情况下，水费收入的70%～80%左右用于供养人员，20%～30%左右用于工程维修。在收入减少的情况下，水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入微乎其微，导致水利工程渠系管理维护差。水管体制改革后，虽然落实了部分人员经费和维修经费，但由于大部分县都是吃财政饭，“两费”落实不到位，基层水管单位未能从根本上解决生存问题。

二是农田水利设施良性运行面临挑战。全市有小型灌区渠道2.23万条，总长达1.91万km。由于近些年山洪灾害频繁发生，渠道损坏率达30%以上，渠系水利用系数只有40%左右。

宜章县黄沙溪水库灌区（中型）修建于20世纪60年代，灌区有2条干渠、27条支渠、142条斗渠，设计灌溉面积0.2万hm2（3万亩），目前实际能受益面积只有0.03万hm2（0.4万亩），仅占设计灌溉面积的13.3%。2005年，经水价改革测算，灌溉水费征收标准为每亩26元，每年应收水费10.4万元，实际征收水费仅为1.4万元，占13.46%。2007年水管单位体制改革后，县级财政按7 000元/人进行包干补贴，水库管理所人均工资不到600元/月，加之历年拖欠的各种保险、债务等，管理所运转举步维艰，根本无法对灌区工程进行整治。工程运行40余年，老化十分严重，近几年灌溉期间渠道经常出现病险和跨塌情况，无力进行日常维护。

2 农业灌溉水费征收困难的原因

（1）投入不足、欠账太多，末级渠系不配套、损毁严重。

近年来，尽管各级财政加大了对农田水利建设的投入，但由于历史欠账太多，其缺口资金仍然十分巨大，致使末级渠系的维修和清淤都难以正常开展，末级渠道损毁率不断上升。末级渠系是灌区的毛细管，发挥效益的终端网络，如果被堵塞或被破坏，必然导致灌溉系统“上通下阻”，造成用水苦乐不均和水资源利用效率低下，加上供水服务缺乏保障，用水计量缺乏手段，用水权利和缴费责任边界不清晰、不对称，导致抵触心理，不愿意交纳水费。

（2）配套改革滞后，导致水利设施产权不明晰，管理缺位。

水管单位体制改革、小型农田水利设施产权制度改革和农村供水管理体制改革是确保农民减负增收，有效促进节约用水，农业综合生产能力不受损害和国家粮食安全的配套改革。但是，从该市三项改革的现状看，各地进展不平衡，总体滞后于税费改革的进程。

对于水管单位体制改革。郴州市11个县市区均出台了改革方案，39处大中型水管单位均开展了基础测算工作，每年应落实人员经费1 370万元，维修养护经费750万元。据初步统计，2009年，该市各级财政共落实了人员经费577.94万元，占应落实经费的42.18%；而维修养护经费，全市各级财政投入不到400万元，仅占应落实维修养护经费总额的53.3%。由于历史欠账，水管单位职工医疗保险、养老保险的缴费率不到40%。由此可见，水管单位体制改革的进展总体滞后于农村税费改革，致使农田水利设施公益性支出的补偿机制远未建立。

对于小型农村水利工程产权制度改革，截至2009年底，该市共有小型农村水利工程11.49万处，目前已改制1.26万处，占全市总数的10.9%。改制形式主要有租赁、承包、拍卖、股份合作制等。产权制度改革盘活了部分水利存量资产，促进了小型水利工程效益的发挥，调动了社会投资兴办农村水利的积极性。但还有大部分的小型农田水利设施没有明晰的产权。小型农田水利工程产权制度改革相对落后，约束了社会投资农村水利的积极性。

对以农民用水户协会为特征的农村供水管理体制改革，其情况也不容乐观。目前，该市11个县市区组建了173个农民用水户协会，管理灌溉面积0.77万hm2（11.51万亩），仅占全市有效灌溉面积的10.78%。部分农民用水户协会的建立和运行缺乏社会全面支持，绝大部分用水户协会没有得到当地民政部门的注册登记，协会的合法性和利益得不到保障。农民用水户协会建设落后表明农村供水管理体制改革总体滞后于农村税费改革的进程，农业供水管理缺位的现象仍然普遍存在。

（3）用水缴费苦乐不均，激化了用水户和水管单位的矛盾，水费收缴成为农村新的不稳定因素。

由于末级渠系不配套，计量设施和手段不完善，难以实行计量收费，导致许多地方目前仍是通过行政手段，按耕地面积收取农业水费。农民反映，按亩计收水费，用水多少一个样，用和不用一个样，这样上交水费并不合理。另外，由于渠道损坏，水量损失大，有的尾水灌区输水损失高达80%，一些地方将这些损失分摊给农户负担，导致水费过高。过高的水费和由于渠系不配套造成的供水保证率下降使农民用水的权力和缴费的义务严重不对称，由此产生了拒交水费的现象，激化了用水户和水管单位的矛盾。

3 农业灌溉水费征收的出路

（1）争取更多资金投入农田水利设施建设，抓机制创新和现有支农政策的协调落实，解决农田水利设施建设长期投入不足的问题。

（2）以推进“三项改革”为动力，建立适应农村实际的水利管理体制。

第一，要积极推进农村供水管理体制改革，弥补农业供水管理缺位。调查表明，农村供水管理体制特别是末级渠系管理缺位是当前农业水费滑坡的重要原因。各级各部门应该积极支持水管单位推进末级渠系供水管理体制改革。一是要积极组织和引导建立农民用水者协会，规范运作，为农田水利基本建设和农业水价改革提供载体。二是因地制宜推进末级渠系承包责任制和产权制度改革，激发用水户自主管理末级渠系供水事务和工程维修的积极性。只有通过推进末级渠系供水管理体制改革，才能提高末级渠系的供水服务水平，增进供水管理者与用水户之间的沟通和理解。

第二，要进一步深化水管单位体制改革，弥补农业供水的公益性支出。要按照国办45号文件的要求，足额落实水管单位人员经费和工程维修养护经费，切实解决好基层水管人员社保、医保等社会保障问题。

第三，要积极推进小型农田水利设施产权制度改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体，引导社会投资，促进产权流动。

（3）要创新投入机制，加快推进两项制度的建立。一是建立末级渠系节水改造奖补基金，从各级政府的新增财力中拿出部分资金，建立小型农田水利建设奖补基金，通过“以奖代补”，“民办公助”的方式来引导受益农民投工投劳，从根本上解决农田水利设施特别是农业末级渠系工程状况不良，计量设施不配套的被动局面。二是建立中央及省级财政直接补贴农业灌溉水费的新机制，可先在郴州市开展农业灌溉水费补贴机制试点工作，然后再到全省推广试点经验。同时，可以考虑“先中型，后小型”的方式，分类推进，逐步到位。