开发建设项目水土流失防治责任范围探讨

刘 毅

（湖南省水利水电勘测设计研究总院 长沙市 410007）

1 防治责任范围内涵和意义

水土流失防治责任范围（以下简称防治责任范围）是指依据法律法规的规定，开发建设单位或个人（以下简称建设单位）对其开发建设行为可能造成水土流失必须采取有效措施进行预防和治理措施的范围，也即承担水土流失防治义务与责任的范围。科学界定防治责任范围是合理确定建设单位水土流失防治义务的基本前提，也是水行政主管部门对建设单位进行监督检查和验收范围的基础。建设单位必须负责预防和治理该范围内可能出现的水土流失危害或影响，如果因防治不当造成水土流失危害或影响，就要负责由此而引发的处理费用，赔偿对周边居民和环境造成的损失，并承担相应的法律责任和经济责任。

水土流失防治责任范围，主要有三个方面的内涵：

（1）确定了空间范围。在此范围内的水土流失，不管是否由开发建设行为造成，项目建设单位均需对其进行治理并达到水土流失防治标准规定的治理要求或当地的治理规划；在此范围内，建设单位应根据地形、地貌、地质条件和施工扰动方式，有针对性地设置预防及治理措施，避免或减轻可能造成的水土流失灾害或影响。

（2）明确了时间期限。因防治责任与土地利用权属直接相关，在永久征地范围内建设单位具有土地使用权，毫无疑问要承担全过程的水土流失防治义务；通过水土保持专项验收前，临时占地范围内的水土流失防治义务也归建设单位或个人。

（3）明确了责任主体。在生产建设期间，责任主体为建设单位。当主体工程完工、临时占地归还地方时，需在土地交还前完成水土流失防治义务并经水行政主管部门验收后将防治责任归还土地使用权的接收者，即通过水土保持验收后建设单位或运行管理单位的水土流失防治责任范围仅为项目的永久占地范围。

2 防治责任范围的划分

开发建设项目的水土流失防治责任范围，应通过现场查勘和调查研究，可与建设单位、主体设计单位以及项目所在地县级以上水土保持监督管理机构协商后确定。水土流失防治责任范围包括项目建设区和直接影响区。其中，项目建设区是指开发建设项目的征地范围、租地范围和土地使用管辖范围。直接影响区，是指项目建设区以外，由于开发建设活动而可能造成水土流失及其直接危害的范围。

（1）项目建设区。主要指生产建设扰动的区域，它包括开发建设项目的征、占地范围、用地范围及其管理范围。项目建设区一般包括主体工程用地范围、取土（料）场、弃土（渣）场、配套工程、施工生产生活区、施工道路及临建工程等直接建设施工扰动地表的区域。建设单位管辖的如永久征地、临时占地、租赁土地等建设征占地面积均属于项目建设区。

（2）直接影响区。指在项目建设区以外，其扰动土地的范围可能越出项目建设区（征占地界）并造成水土流失及其危害的区域。直接影响区一般包括不稳定边坡的周边、排水沟尾段至河沟的顺接区、再塑地形与周边立地条件的衔接区、工程导致侵蚀外营力发生变化的区域等。直接影响区越大，说明主体工程设计的合理性越差。

3 防治责任范围的特征与界定

3.1 开发建设项目的防治责任范围具有相对性和可塑性的特征

根据“谁开发谁保护、谁造成水土流失谁负责治理”的原则，防治责任范围与工程占地和扰动范围直接相关，在现有技术水平下，亦与工程规模、防护标准和施工工艺等有关。防治责任范围相对固定，即为责任范围相对固定、责任期间相对明确，在该范围发生地水土流失，须由建设单位负责预防和治理，其是水土保持监督检查和专项验收的范围，超出该范围和期间的水土流失，一般不由建设单位负责治理，也不作为水土保持专项验收的范围。

在实践中，工程所处的阶段不同，防治责任范围也不同。在可研设计阶段，根据设计资料合理界定水土流失防治责任范围，供建设单位报请水土保持方案批复时采用；在施工阶段，由于地质条件、材料质量和施工组织的变化，施工过程中工程变更广泛存在，征占地范围可能增大，进而导致实际的扰动范围与方案确定并批准的防治责任范围不同，对没有扰动的，在实地调查的基础上参照水土保持监测成果可以从验收范围中去除。在投产使用后，随着临时用地的归还而使防治责任范围变小，仅对永久占地范围内的水土流失防治和水土资源保护承担责任。

3.2 防治责任范围的界定

开发建设项目的防治责任范围，应以主体工程可研报告或初步设计报告施工布置和移民占地设计为依据，通过现场查勘和调查研究，经与所在地县级的水行政主管部门协商后确定，包括项目建设区和直接影响区两部分。防治责任范围应按行政区域、分项工程统计说明占地面积、占地类型和性质。

（1）项目建设区的确定。项目建设区的范围，主要指在开挖、回填、剥离、堆放渣料，对施工场地、施工生活区等直接扰动地表、增加水土流失的区域。在工程可行性研究阶段，在现场对照工程设计图纸进行实地复核后，根据工程布局稽核图纸量测得出。主要包括以下内容：永久建筑物占地；施工临时生产、生活设施占地；施工道路（公路、便道等）占地；料场（土、石、砂粒骨料等）占地；弃渣（土、石、灰、渣等）场占地；水库正常蓄水位以下的淹没面积（但应注明，上述各项占用的库区淹没面积，在合计时扣除，不能重复）；改建、扩建工程项目（如大坝加高加固、公路扩宽等）中所涉及的原有工程的占地和土地管辖范围，但应扣除各项重复计算的占用面积；移民安置区和专项设施迁建区，如果这两区域的水土流失防治责任范围没有转移成功或被认可，应由建设单位设置相应的防治措施，并纳入项目建设区。

确定项目建设区的范围，应注意两个问题。其一是做到不重不漏，关键在于对生产工艺及施工组织设计的理解，对各个施工区域及材料来源的分析；如果施工组织设计做的不够详细，生产工艺描述不够清楚，施工便道、堆料场、拌和场、设备组装场地等位置及占地情况不够明确，确定建设项目区时容易产生遗漏或重复。其二要定量描述项目建设区的范围，关键在于对各分区或标段的土石方平衡及流向的了解，以及对取土场、弃渣场等配套工程勘测深度。如果勘测深度不够，比如只确定了取砂、石、土料场及弃渣（灰）场的位置，而没有明确容量和占地面积等，项目建设区的量化就较困难。再者，移民拆迁安置区与主体设计不同步，也会导致项目建设区的范围难以量化，给监督检查和水土保持专项验收带来相当的难度。

（2）直接影响区的界定。直接影响区与项目建设区相伴存在，是在施工生产活动中可能发生扰动，在监督检查和专项验收时需要逐项检查确认的范围，如果施工生产活动导致直接影响区增加了水土流失，在水土保持专项验收前就必须对其进行处理。但因其不确定性，在施工过程中无法排除对该范围的扰动，故需在前期阶段事先明确这个可能影响的范围，为水土保持监督执法和专项验收提供参考。

确定直接影响区时，须根据相应的方法，科学的进行预测。如果将直接影响区界定得过大，可能加重建设单位的风险；如果界定得过小，则减轻了建设单位的防治责任。为更好地确定建设单位的权责及水行政主管部门监督检查的范围，根据施工生产可能对周边环境造成的影响，按最不利的情况进行估计。

4 防治责任的转移问题

建设单位在项目立项前进行保护资源和环境的措施设计，并在施工生产中付诸实施，不得将水土流失防治义务转嫁给其他人或社会。但在实践中，拆迁安置、专项工程迁建、砂石土料的购买等区域的水土流失的增加和危害尽管是由开发建设行为直接造成，但这些区域的土地利用权属不归建设单位所有，同时，由于前期工作进展与主体工程的不一致，在工程可行性研究阶段甚至不能确定其占地方式及范围，在水土保持方案中也无法确定其范围，更无法确定防治措施的数量，有必要依据一定的程序对其防治责任进行转移。如：对占地范围较大的，可按新建项目单独处理，将防治责任转移至新的责任主体，由其按基建程序另行报批水土保持方案，原建设单位承担连带责任；当防治责任转移成功或被认可时，应将其列入直接影响区。防治责任范围转移主要有以下几种情况。

（1）施工生产材料的防治责任转移。随着经济社会的发展，社会生产的分工愈来愈细，相继出现了专业的取土、挖砂及采石料场、混凝土预制件厂等材料生产基地、渣土回收处理场，为生产建设带来了极大的方便，不可避免地引发了防治责任的转移。建设单位在购买这些材料时，应要求对方具有经营许可资格并明确水土流失防治的责任与费用，将水土流失防治责任转移给这些生产商。当所购的材料或所废的渣土占供应或接受单位处置总量的主要部分（大于一半）时，应视为专门为工程而建的渣料场，按承包或委托关系看待，承包商是受建设单位的委托来实施水土流失的防治义务,防治责任主体仍是建设单位。当外购材料或外卖弃方不占主要部分时，建设单位和承包商同时承担连带责任。

（2）拆迁安置区。在工程生产建设过程中需征用大量的土地，搬迁的移民需要安置。安置数量较少的可就近分散安置，数量较大的专门设置移民安置区。按现行的做法，城镇移民一般采用货币补偿的办法，直接购买商品房而不需要安置，无需考虑水土流失的防治责任；农村安置的一般交由政府统一集中安排生产和生活，此时应明确水土流失防治责任、规划防治措施并留足水土流失防治费用，当分散安置时，一般就近安置，需提出水土流失防治要求，并作为直接影响区留待实施时进一步落实。

（3）专项设施迁建区。专项设施迁建相当于一个小型的建设项目，施工进度较主体工程早，因涉及技术更新或特殊要求，一般要求承担施工建设的单位具有专门的资质，可以按小型工程另行报批水土保持方案，在主体工程水土保持方案中予以明确并列入直接影响区，纳入项目建设区统一进行水土流失防治。

（4）防治责任不明确或不易确定的区域。在煤矿建设工程的采空区，随着煤层埋深的不同，地面塌陷的深度和时间也不同，可能增加的水土流失也不确定，地下水位变化对植物产生的影响也难以确定，在工程可行性研究阶段定量确定水土流失防治责任范围较为困难，尤其是当几个煤矿项目的井巷工程较为密集时，防治责任范围中的直接影响区难以界定，此时可由水行政主管部门组织对公共环境的水土流失进行防治，其费用由几个相关工程项目按一定比例来分解，建设单位对防治责任范围内的水土流失无力治理的，应当缴纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织实施。