论地方人大对政府投资项目的审查监督

丁玉梅

(湖北工业大学经济与政法学院,湖北武汉430068)

政府投资项目建设以及公共财政资金的使用、管理、监督,一直都是社会关注的焦点问题,特别是随着国家扩内需、保增长政策的实施,政府投资快速增长.如何加强对政府投资项目的监督,规范政府投资行为,提高资金使用效益,更是成为当前亟待解决的焦点问题.近几年来,各地方人大在加强政府投资审查监督上进行了一些积极地探索,但仍存在一些问题.

1 地方人大对政府投资项目审查监督的意义

近年来,随着经济的快速发展和政府财力的不断增强,政府性投资项目力度不断加大,政府资金引导经济社会发展方向、推动经济发展的作用也越来越明显.政府投资是政府利用所赋予的权力,将公共资源投放在关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域.各类政府投资资金来源包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金及其他政府性资金等.政府投资对于加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化,都起了不可低估的作用.同时政府投资应当严格遵守科学、民主、公开原则,体现政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,有利于扩大就业、推进基本公共服务均等化和优化经济结构,促进经济社会全面协调可持续发展.

为了规范政府投资项目管理,使管理工作进入制度化、规范化和法制化的轨道,各地方政府对所投资项目管理的全过程都做了规定.但是,政府投资项目是自己投资、自己建设、自己管理、自己使用,效果也是自己评估,没有一个有效的第三方监督平台.因此在政府投资的监督和约束方面,人大及其财经委要介入同级政府投资决策全过程,以提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平,规范政府投资资金管理.人大作为国家权力和民意代表机构,对政府实行财政监督意义重大.现代经济学和政治学研究成果表明,政府具有权力膨胀与牟取私利的本性.而人大及其常委会财政监督权的行使是对政府投资实行监督的最有效手段,是形成权力制约机制的最直接路径,地方人大及其常委会的财政监督是维护人民利益的根本所在,是社会主义法治建设的必然要求.

2 地方人大对政府投资审查监督存在的主要问题分析

2.1 监管制度不健全,对政府投资项目监控不力

我国政府投资项目监督方包括纪检、监察、审计、财政、发展规划、建设等有关部门及各机构.过多的党政机构监督政府投资管理,并没有真正建立起一种全过程的监督制衡管理机制,甚至导致监督的多元化和部分监督职能的缺失.尽管湖北、广州、浙江等省已对政府投资的监督制度进行了探索,但这些探索都属于原则性的意见,可操作性不强,对政府投资的监督程序、重大事项所指范围缺乏明确的规定.而且政府投资计划的编制和项目论证评估情况以及实施情况的报告制度也不完善.就目前的制度而言,人大要求政府作出投资计划报告属于专项或重大事项报告的内容,不属于法定常规年度报告,于是,就出现 人大要求政府报告的才报告、政府想报告就报告"的局面,必然造成对政府投资计划的审查监督存在着随意性和不全面性.这些现象有待于从地方立法上加以规范解决.[1]

2.2 单一且多流于形式

地方人大目前的监督方式,主要是通过人代会对含有政府投资项目的计划草案或报告进行审查,运用视察和检查等方式对政府投资项目开展专门监督还运用得不多,而且前期调查也不够,审查缺乏实际的依据,显得比较肤浅,大多流于形式.人大代表的素质还不适应审查监督的需要,审查的时间过短,提交的有关材料过于简单,这些势必影响审查质量.

2.3 监督力量不强,专业化的人才较欠缺

尽管人大及其常委会致力于开展对政府投资项目的监督工作,但受到诸多因素的影响,监督效果往往很不理想.一是借助审计实施监督受到一定程度限制,借助审计实施监督是人大及其常委会一种非常有效的监督措施,但是审计部门毕竟是政府的一个职能部门,其工作受制于政府,对人大开展政府投资项目的监督来说,确实是一个体制性的障碍.二是专业人员比较缺乏.目前对政府投资项目的业务监督工作主要是由财经委负责.由于财经委工作涉及面很广,专业性强,而人手又十分有限,如湖北各地方财经委目前只有2～4名工作人员,真正懂经济、财务、审计业务的人员更是十分缺乏,把政府投资计划审查监督工作真正做到位,存在一定困难.

3 加强地方人大对政府投资审查监督的几点思考

3.1 加强制度建设,完善监督程序

尽管各省相继出台了相关的法律规范,但需进一步对政府投资项目范围、立项和审批、项目资金管理、监督等内容作出明确规范.在政府投资立法和制度建设方面,重中之重是建立健全的政府投资项目监督体系,完善政府投资工程预算审核和竣工决算审计两项制度,加快政府投资改革的步伐,对政府投资项目实行专业化统一管理,建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资项目管理运作机制.

3.2 实现监督方式多样化

一是听取报告和实地考察相结合.要求政府将投资项目的情况如实向人大及其常委会报告;同时,人大代表要到重大建设项目施工现场视察,了解实际情况,为人大更好地实施监督提供可靠的依据.二是跟踪监督和重点监督相结合.三是群众监督与舆论监督相结合.政府投资项目监督必须坚持依靠群众,广泛吸收群众参与,发挥群众的作用,同时也要充分发挥新闻舆论工具的作用,对在政府投资项目建设中违法违纪的人和事及时予以曝光.

3.3 强化跟踪监督,提高监督水平

一是主动提前介入,加强事前监督.要加强经常性的监督,建立健全人大财经委与政府相关部门的联系制度,参与政府对投资重大项目方案的初步讨论.[2]另一方面,广泛听取人大代表和群众的意见,为常委会审议项目立项提供依据.同时,在重大项目预算、招投标等方面,人大也都要派员参与,努力实现全过程、全方位的监督.二是抓好实地调查研究,加强事中监督,既要注意资金方面的监督,更要注意质量方面的监督.三是注重跟踪督办,加强事后监督,实施科学评价指标体系,进行绩效审计,并实行责任追究制.[3]

3.4 加强自身建设,提高监督实效

在选配人大常委会、专门委员会组成人员、机关工作人员时,要注意人员年龄、知识和专业机构等方面的比例.同时要加强对工作人员的培训,不断提高业务素质,切实提高监督实效.

[1]张 鹏,陈建智.浅论人大预算审查监督的问题及对策[J].广东外语外贸大学学报,2010(1):89-90.

[2]孙 洁.湖北宜都:强化人大预算监督 推进财政精细管理[N/OL].(2010-06-03)http://npc.people.com.cn/GB/11777846.html.

[3]郑远柱,彭绪超.湖北巴东:人大常委会 四参与四到位"强化对政府的监督[N/OL].(2009-10-10)http://71bbs.people.com.cn/viewthread.php?tid=73407.