论维护公共利益原则在房地产立法中的确立及意义

张文艳， 郭号林

(1.邢台广播电视大学，河北 邢台 054000； 2.天津美术学院，天津 300141)



论维护公共利益原则在房地产立法中的确立及意义

张文艳1， 郭号林2

(1.邢台广播电视大学，河北 邢台 054000； 2.天津美术学院，天津 300141)

在我国房地产立法中并没有明确将维护公共利益作为一项法律原则，但房地产作为最重要的不动产与公共利益息息相关，现实中关涉房地产侵害公共利益的事件屡见不鲜，因此应该明确将维护公共利益作为房地产法的一项基本原则并在立法中体现。

公共利益； 维护公共利益原则； 房地产立法

在我国，个人利益与公共利益在本质上是一致的，没有公共利益的保护，个人利益的保护终将难以实现。“就房地产法而言，对公共利益的保护显得尤为重要，因为房地产本身从一定意义上说也是社会的共同财富，房地产权利的行使与公共利益息息相关。”因此，应该把维护公共利益作为房地产法的一项基本原则确立起来。

一、何为公共利益

1.公共利益含义分析

英国的哈耶克将社会公共利益看成普遍利益(a general interest),他认为，“普遍利益，乃是由那些被我们认为是法律规则的目的的东西构成的，亦即整体的抽象秩序，这种抽象秩序的目的并不在于实现已知且特定的结果，而是作为一种有助于人们追求各种个人目的的工具而存续下来。”可见，哈耶克认为，公共利益是法律规则应该追求的结果，是实现个人利益的基础和条件，公共利益与个人利益存在一致性。美国的克鲁斯克与杰克逊合著的《公共政策词典》对公共利益的规定为：它是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种，即公共政策应该是最终提高大家的福利而不是几个人的福利。台湾学者陈新民教授认为，公共利益的“最大特别之处在于其概念内容的不确定性。”具体而言包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。还有学者认为，在一般意义上，公共利益主要包括两个方面的内容，一是可以直接满足人们的生存和发展需要的物品和服务，如公共设施、公共安全等；一是用来确保公共物品和服务的生产与分配的制度安排，如有利于所有人的发展地政治制度和经济关系，一种具有安全感的互助的人际交往模式。从以上国内外不同学者对公共利益的理解可以看出，公共利益是一个很难用实质性语句来下定义的词汇。公共利益作为一个正面价值评断的概念，“必须以一个变迁之社会中的政治、经济、社会和文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其，在民主及法治国家，对于公益价值之决定，更须以法的角度来予以充实。”因此笔者认为，就房地产法而言，所谓的公共利益，应该是指制定法上所规定的公共利益，即应该在房地产立法中给公共利益规定明确而合理的范围。由于我国现行房地产立法对公共利益的简单界定带有很大的模糊性和概括性，往往导致公共利益被误用和滥用，成为政府糊弄老百姓的借口。因此，我国法律应对公共利益的范围作出明确的规定，使其在实践中更具操作性，这一点将在后文作进一步阐述。

2.公共利益的特征

首先，公共利益具有共同性。“公共”，乃“共同、共有”之义，就是说公共利益绝非一个人或少数人的私益，而是大多数人共同的利益，只有为了多数人共同的需要而为的利益，才可称公共利益。近年来，各地政府无视法律，滥用征地权，曲解公共利益，损害老百姓利益的行为可以说比比皆是。因此，各地政府在界定公共利益时，应该从利益的共同性出发，如果征地行为不符合共同性利益，那么就应该终止该行为。

其次，公共利益具有相对性。公共利益的相对性是指公共利益是与私人利益相对应而存在的，即公共利益只有在满足大多数人的需要时才有实在意义。也就是说，公共利益是针对某一共同体内的少数人而言的，客体对该共同体内的大多数人有意义。

最后，公共利益具有相容性。公共利益的相容性是指它是一种非排他性的，每一个社会成员都可以分享到好处的利益形态。更重要的是，国家经过征用土地，进行必要的公共设施建设，这种公益设施会使每一个社会成员得到实惠。

二、房地产立法应明确界定公共利益范围

1.维护公共利益原则在我国法律中的体现

《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此法条的规定成为房地产法确立维护公共利益原则的宪法依据。《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：①为公共利益需要使用土地的；②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《城市房地产管理法》第19条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《物权法》第42条进一步明确：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

2.房地产立法应对公共利益范围明确界定

由于我国立法对公共利益的界定过于模糊，缺乏可操作性，致使“公共利益”泛滥，政府打着“公共利益”的招牌恣意侵害公民的私有财产权的现象频繁发生。怪不得哈耶克曾经说过：“今天，自由的最大危险来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。”因此，为了既要维护公共利益，同时又不对私人利益造成不应有与不合理的损害，有必要在具体的房地产立法中严格界定公共利益的范围。

鉴于我国目前立法上对“公共利益”规定的过于概括，笔者认为应该借鉴德、日、韩等国家先进的做法，在房地产立法时采用列举的方式对公共利益的范围作出硬性规定。①因为“在我国现行权力体制下，如果不依靠中央立法对公共利益的界定作出硬性规定，依靠地方政府的自律解决不了‘公共利益’的滥用，依靠司法裁判也解决不了‘公共利益’的滥用，只有全国人大立法的方式才是切实可行的”。笔者尝试以列举方式对未来房地产立法中公共利益条款加以设计，认为我国未来房地产立法应作出如下列举式规定。国家因公共利益之需要，对私人房地产进行征收和征用，并给予公平充分的补偿，符合公共利益的情形包括：①为建设国防、军事之事业；②为建设交通事业，主要包括铁路、公路、机场、港口等；③为建造、改建供健康、卫生等医疗作用之设施；④为建设能源、水利等基础设施；⑤为建设公共教育、学术、文化、体育事业，包括建设公立小学、中学、大学、高职院校、相关科研院所以及体育设施、场馆等，其中私立学校不在此列；⑥为建设政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦为建设或改建为维护公共治安之设施；⑧为建造、改建公用(水电供给以及燃气、排水等)设施；⑨为建设公共卫生和环境保护事业；⑩其他属于公共利益的情形。

三、房地产法确立维护公共利益原则的现实意义

1.维护公共利益是促进社会经济发展的需要

任何一个国家的存在和发展都不能仅由单个人独立而实现，而是必须由无数个不特定的主体共同组成一个共同利益整体，才能实现社会的进步和发展。社会主义国家在经济建设中，其根本目的在于实现全体人民的共同利益，而这个“共同利益”并非少数人之利益，而是多数不特定社会成员的整体利益。因此，法律赋予国家在为实现大多数人利益时，可以对少数人的权利进行必要的限制，这主要表现在国家征用权和征收权的运用。国家通过行使征用权和征收权，将征得的土地用于军事、国防、能源、交通、教育、医疗等公益事业建设，而这些公共设施的建设不仅惠及全体社会成员，而且是社会经济稳定快速发展的保障。

2.维护公共利益是保护和发展私人财产权的需要

公共利益是为了保证私人利益的最大化而存在的，它是“反映在个人利益之中的最一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础”。公共利益的存在是实现、发展和维护个人利益的需要，一定的公共物品和公共服务是私人积聚资财活动得以展开的基本条件，私有财产的形成和增长离不开公共利益的实现。唯有国家健全的管理体制、严密的法制和完备的政策体系，才能对私有财产提供最严格的保护，使私人财产权处于安全状态，而这些体制、法制和政策体系的有效运行，需要维护和发展公共利益。更进一步说，公共利益的存在是实现国民经济持续快速健康发展的需要，是维护国家安全、社会稳定和实现公平正义的需要。

3.维护公共利益是实现可持续发展的需要

可持续发展就是要求我们的城市化、工业化要长久地发展下去，今天的我们不应以牺牲今后几代人的幸福而满足自身的需要。我国近年来的房地产开发与建设明显与可持续发展原则相违背，各级政府为了地方财政利益，滥征土地、过度开发、占用耕地，使城市毫无规划地扩张，不仅破坏了环境资源，也缩小了我们未来的发展空间。环境资源保护是一个特殊的问题，它不可能随着经济的发展而改善，反而会因为经济的发展遭到破坏。持续发展的核心思想是在经济发展的同时, 注意保护资源和改善环境, 使经济和社会发展能持续进行下去。因此，房地产法确立维护公共利益原则，不仅将经济建设局限于眼前的利益，而更应着眼于未来，合理开发与保护资源，提高资源的利用率，维持生态平衡和持续发展能力，为子孙后代谋福。

[1]温世扬,宁立志.房地产法教程[M].武汉：武汉大学出版社,1996.

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[10]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002.

(责任编辑 陈 蕊)

2009-08-24

张文艳(1981-)，女，河北邯郸人，助教，主要从事民法、经济法研究。

D922.181

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