美国邦联时期的土地政策

孙宝成

(徐州市第三十六中学，江苏徐州 221000)

美国邦联时期的土地政策

孙宝成*

(徐州市第三十六中学，江苏徐州 221000)

土地政策是治国安邦的重要政策，对于独立战争后的美国，其重要性更为突出。邦联制定土地政策受到政府内的政治派别、东部移民、土地投机公司，甚至外部势力等诸多因素的影响。在具体实施过程中，土地销售有所侧重。这一时期制定的土地政策也为以后美国土地政策的制定奠定了基础，为以后的发展指引了方向。

邦联国会;土地政策;土地投机

土地政策是指国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕着特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和，是治国安邦的重要政策。制定土地政策并不是邦联政府的首创。早在殖民地时期英国政府针对美洲殖民地就曾经制定过一些土地政策。美国独立以后，邦联政府获得了大片土地，如何处理这些土地就成为邦联政府必须考虑的问题，土地政策应运而生。

一

对于土地的处理，邦联国会有两种选择:一种是出售这些土地，所得收入将为邦联国会获得;另一种是按照在独立战争时期的作法将这些土地无偿分配给大陆军官兵。邦联国会在制定土地政策时倾向于前者。首先，邦联国会当时没有其他获得收入的方式，它没有征税的权利，因而自然的就将西部广袤的土地看作是收入来源之一。1782年9月5日邦联国会的一份报告就建议，将西部的土地变卖以偿还国债。1第二，邦联国会必须要防范印第安人以保护西北地区的边界安宁。Putnam向华盛顿指出了与印第安人保持经济联系的必要性，但他同时也建议在俄亥俄地区和大湖区的定居点设立军事据点。如果国会能采取一些更为有力的措施的话，那么俄亥俄地区就将“美国化”，印第安人的威胁也就不会存在。2第三，西部移民与东部地区的经济联系非常的松散，他们与南方的西班牙或者北方的英国有着比东部更为紧密的联系。邦联国会担心长此以往会使这些地区脱离邦联。第四，来自东部移民的巨大压力。弗吉尼亚移民早在1769年就在俄亥俄河流域建立了Zane定居点，到1778－1779年间俄亥俄地区已经遍布这样的移民定居点。这些来自东部的大量移民向国会要求获得俄亥俄河以西的土地所有权。3第五，美国政界中存在着两种不同的土地政策构想。杰斐逊主张将公地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立一个以农业为主的共和国。而汉密尔顿则主张以充裕的公地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而公地的存在为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将公地变成政府收入的一大来源。

经过反复权衡，邦联国会终于制定了以出售为主的土地政策。基于此，邦联国会制定了早期的土地政策。1780年10月10日，邦联国会通过了一项法令，规定:为了美国利益，为了在公地上建立新的州，授予邦联政府出售和赠送西北部土地的权利。1783年，在纽堡(Newburgh)的200名原大陆军军官签名的一份请愿书再一次向要求邦联国会获得俄亥俄地区土地，这促使邦联国会在1784年春天成立一个包括有杰斐逊在内的委员会，在他的主持下，该委员会制定了一个方案，该方案于1784年4月23日通过，成为1784年土地法令，法令全称《1784年4月23日西部领地组织法》(Ordiance For the Government of Western Territory，23 April，1784)。法令规定西部土地为美国全体人民所有。在俄亥俄河以北密西西比河以东的西北土地应划分为16个地区。其中任何一个地区在其人口达到原有13州中最小州的人口数时即可建州，并以同原有各州平等的地位加入邦联。在建州之前则享有相当的自治权。由于当时一些州向邦联划拨土地的工作尚未完成，西部地区的人口又十分稀少，同时法案的某些条款遭到激烈的反对，1784年土地法最终并没有得到实施，但是西部土地国有、并在西部建立若干新州的原则得到了确立。

该委员会在1784年5月7日又提交了一份报告，1785年该报告提交国会，国会讨论后任命了一个由各州代表参加的委员会继续讨论。由于杰斐逊当时在欧洲，所以Grayson就被任命为负责人。该委员会于1785年4月14日依据这一报告提出了一份新的方案，该方案经过辩论和修改之后于5月20日通过成为法令，法令的全称是《1785年5月20日西部土地出售法》(Ordiance For the Sale of Western Lands，20 May，1785)。法令确定了先测量后出售的原则，规定以宾夕法尼亚州南部界限的西部顶端为基点划一条南北走向的直线，把这条线以西的土地划分为区。每36平方英里为一区，一个区就是一个镇区。每一平方英里就是一个地块。这样，每一个镇区就有36个地块。其中四个地块由邦联政府支配，一个地块用于公共教育，一个地块用于宗教事务。其余的土地必须以一个地块为出售单位出售，不得零售，地价每英亩最低一美元，以硬通货或者等价债券支付。购地款项必须一个月内付清。4

1785年土地法所规定的矩形勘地制对后来西部开发和全部美国历史具有深远的影响。首先，西部土地归合众国所有得到了法律上的保证。该法令规定“各州割让给合众国的领地”和“从印第安人居民手中购得的土地”都必须由国会任命的土地管理机构进行勘定。5从此西部土地成为在美国邦联国会控制下进行社会财富分配的来源。而各州丧失了占有西部土地的权利，这就为邦联制转变为联邦制奠定了基础。其次，法令确立的镇区制，不仅是一种土地出售和分配的基本单位，而且构成了在边疆地区形成社区的基层组织形式。这种制度在1787年西北法中与州、县行政区划相连结，为美国在大规模开发西部国土之前业已准备了一种与土地制度相适应的政治制度。此后，西部的道路、税区、选举和学校教育都以镇区为单位进行。第三，“现金支付方式”不仅为联邦财政收入提供了重要来源，更重要的是为美国资本原始积累提供了推动力。同时这些规定使拥有资产的大地产投机集团相当程度上获得了西部土地购买的垄断权;最后，1785年土地法对镇区内学校地段的保留、矿产地块的出售，以及军人军功授地的规定，成为以后美国联邦土地政策其他组成部分的起源。1785年颁布的《土地法令》是美国土地制度史上的一个里程碑，它为后来的土地法设立了基本的框架，初步建立了美国式的土地分配制度。

然而，1785年法令所采用的土地模式并不完全适用于西部的实际情况，6同时，在1785年土地法的刺激下，各地土地投机公司纷纷涉足西部。7面对这一状况，邦联国会不得不尽快做出调整。1787年7月13日，在仅有来自八个州的十八名代表出席的会议上，通过了邦联历史上最重大的法令之一，即《西北条例》，法令全称为《1787年7月13日俄亥俄河西北合众国领地组织法》(Ordiance For the Government of the Territory of the United States Northwest of the River Ohio)。由内森·戴恩和鲁弗斯·金起草。1787年土地法主要涉及俄亥俄河以北、密西西比河以东之间的当时所谓西北地区土地的处理，所以又称《西北法令》(Northwest Ordinance)。该法令进一步确定了土地国有的原则，并规定在该地区建州的条件:(1)这些地区成立的州不得少于三个，多于五个。(2)在人口中的男性居民没有达到五千人以前，这个地区将受到国会所指派的一个总督和三个法官的管理，但国会有否决权。(3)在人口满五千人以后，这个地区可以成立一个两院制的立法机构，下议院的议员由人民指定，上议院中立法会议的五人由国会从下议院制定的十人中选择充任。这个立法机构能够选派一人出席国会，有辩论权，但是没有表决权。在还是准州的时期，总督有否决的权利。人民享有的政治权利，是以拥有土地的累进程度为基础的。凡拥有五十亩土地的人，就有权投票选举一个代表，但是，要充任下议院的议员，就必须有土地两百亩，要担任上议院的议员必须有五百亩，担任总督必须有一千亩。(4)当任何一个准州地区的居民满六千人时，就可以成立永久性的宪法和州政府，并且与“原来各州在一切方面都享有同等的地位”，选派代表参加国会。这个法令还废除了奴隶制度，担保了生命、人身、财产和宗教的自由，而且也促进了教育，8大大的鼓励了千百万人向西部迁移。

同1785年土地法相比，1787年法令进一步确定了有关公地的各项原则，而且在若干方面具有重要的发展。首先，在新州内，将政治权利同土地所有权紧密结合。州长必须在新州内拥有1000英亩以上的土地不动产，其他各级官员的任职资格为500英亩地产，议会代表资格为200英亩。即使普通公民也必须是具有50英亩土地所有权的自由男性。其次，法令对各州与公地的关系作了明确规定:新州“不得干涉合众国国会对土地的优先处置权，亦不得违反国会认为是保护真正购买者的土地所有权所需的规章条例，不得对合众国财产即土地征税”。这表明国会拥有对西部土地的全部销售、分配和征税权;只是在国会的允许下，新州才能得到部分土地赠与。实际上是将公地的控制权掌握在控制立法权的东部各州手中。法令强调，对新州以外的居民所拥有的西部土地财产，“绝对不许课以高于当地居民的税额”。9如此便减轻了对土地投机公司的限制，使公地成为远距离投机的对象，加剧了西部的土地投机。再次，这项法令对于西部土地关系朝着现代化方向发展有着重要作用。法令明确规定西北领地内“不得实行奴隶制和强制性奴役”;“所有当地的和非当地居民在领地内的财产，其子女和继承人均有平等的继承权”，10在实质上废除了带有封建残余性质的长子继承制，各州按人口比例产生代表和平等的加入联邦，否定了任何以土地规模和头衔排列等级的英国式贵族统治，将公民的信仰自由和人权原则作为新宪法的永久基础。11这些规定的进步性甚至超过了与它同时问世的1787年联邦宪法。

1787年的法令被美国历史学家莫里森称为“邦联历史上最重大的法令…，是美国的伟大创造性贡献之一…，它显示了了怎样消除殖民地与宗主国相互关系上的摩擦。它建立了一种以平等原则为基础的新的殖民地政策。”12它和1785年法令构成了联邦土地政策的完整开端，是美国建国时期的奠基性法令之一，确定了后来联邦政府土地政策的基本方向，奠定了“公地私有化”的法律基础。

二

1785年法令颁布之后，国会开始了土地的测量和出售工作。1786年测量工作在Thomas Hutchins的领导下开始。原计划规定要在七个镇区的测量工作全部完成之后才开始出售已经测量了的土地，但由于测量工作过于缓慢，Thomas Hutchins又于1787年去世，邦联国会决定将已经测量过的四个镇区先行出售，首先进行军功授地，然后再出售其余部分，同时修改了支付条件，把一次用现金交付改为先支付1/3，其余款项三个月之内偿清，欠款没有付清的话第一期付款将不予以退还，13这一改变显然对购地者有利。但即使在这样的条件下，购地状况也并不十分乐观。1787年9月21日至10月9日，在纽约的售地中售地收入为176090美元，售出的土地中又有35457英亩由于欠款而被没收，实际上仅仅售出了72974英亩土地。14土地销售缓慢的原因有许多，印第安人的威胁，十三个州也大量出售土地，但是根本的原因在于售地单位面积太大，中小移民根本无力承担高额费用。

需要注意的是对中小移民的售地只是整个邦联时期售地的一小部分，这一时期售地的另一个主要对象就是各土地投机公司。由政府将土地销售给私人土地公司，私人土地公司又推动移民和新土地的开发，这类情况并非邦联时期独有。事实上，在美洲的早期殖民过程中就已经有过先例，最典型的例子就是伦敦和普次茅斯公司(London and Plymouth companies)。美洲大陆类似的尝试是在十八世纪中叶，由 Thomas Lee和 Lawrence，以及 Augusitine Washington等成立的俄亥俄公司，他们曾从王室手中获得俄亥俄山谷的500000英亩土地。15在邦联时期最早同政府达成大宗购地交易的是俄亥俄同人公司。该公司基本上是由独立战争时期的大陆军官兵组成，创始人是Reverend Manasseh Cutler、Rufus Putnam和Benjamin Tupper等退伍军官，1786年1月25日，Putnam和Tupper在马萨诸塞的几家报纸上登载启事，号召愿意购买和开发俄亥俄地区土地的退伍军人在各地集会，并选出代表参加将于3月1日在波士顿召开的代表会议，在这次会议上成立了俄亥俄同人公司(简称俄亥俄公司，下同)。他们以当时已经贬值的政府发给军人的债券为股金成立股份公司，要求邦联政府同意使用军人证券购买俄亥俄地区的大片土地。1787年夏天，俄亥俄公司委派Cutler、Putnam以及Parsons将军去国会游说，争取低价购地，但没有取得明显的效果。Cutler和公司秘书Winthrop Sargent于是到各州去商谈购地事宜。16由于各州的售地条件比邦联的优惠许多，邦联国会匆忙在1787年10月27日同俄亥俄公司签订了售地协议。根据协议，俄亥俄公司得到了第七镇区以西沿俄亥俄河的150万英亩土地，地价为每英亩一美元，但要从中扣除1/3作为对劣质地的补偿。邦联国会允许公司以政府的纸币付款(一美元纸币相当于12美分硬通货)，款项的1/7还可以用战争时期政府发放的军人证券支付，实际售价不过每英亩数美分。俄亥俄公司对这份协议感到十分满意，于是向邦联国会提出了付款期限:协议签定后立即支付50万美元，土地测量完成后再支付50万美元，剩下50万美元分六年付清。后来由于支付第二个50万美元遇到困难，俄亥俄公司得到的土地实际并没有150万英亩。17

俄亥俄公司的成功刺激了其他希望获得土地的退伍官兵。新泽西的退伍军官John Cleve Symmes成立了一个类似的公司，以同样的条件于1787年8月29日提出购地申请，一年后，也就是在1788年10月14日同邦联国会签订协议，Symmes获得100万英亩的土地，地价为每英亩66又2/3美分，支付条件与俄亥俄公司相同。18整个邦联时期共有三次这样成功的土地出售，还有两次申请无果而终。邦联国会为这类交易制定了专门的法令，并规定了相应的土地交易规则，同时授权财政部的一个专门委员会可与任何私人订立出售印第安人没有提出所有权要求的土地。

三

在这一时期(1780－1789)，邦联政府所面临的主要问题是如何保卫新生的美利坚国家。除了经济问题之外，邦联政府还面临着严重的政治问题，主要是中央政府的软弱和各州之间的纷争，还有西北部的印第安人。要解决所有这些问题，首先就要建立一个强有力的中央政府，同时要使中央政府有强有力的财政支持。美国以后的发展所必须的条件也都依赖于此。因而，在邦联建立后不久就召开了制宪会议，并连续出台了三个土地法案，为出售西部土地提供法律依据和操作规范。如此，我们就不难理解为什么这一时期对私人的售地数额那么少。19只有将土地出售给大的土地公司，政府才能够在短时间内获得大量的资金用以维持政府开支、偿还外债。可以说，除非获得国外新的贷款，出售土地是邦联政府当时走出困境的唯一办法。同样，通过这一种措施，邦联成功的度过了它的第一个危险期。虽然问题依然存在，但它已经为解决这一问题指出了一个方向。同时，三个土地法案的出台也为西部的开发提供了契机。虽然这一时期所出售的土地数量并不是很大，但是对售出的土地的开发已经迈出了开发西部的第一步，第一批移民在殖民过程中所积累的经验教训也为后来者提供了宝贵的借鉴，这也有利于日后美国对西部更大规模的开发。

注释:

1 详见:《关于公共信用的报告》(1790年1月14日呈交众议院议长)，哈罗德·塞瑞特编《亚历山大·汉密尔顿文件集》，Harold C.Syrett，ed.，The Papers of Alexander Hamilton，Newyork，1961 －1963，Ⅵ:65 －110.

2 Benjamin Horace Hibbard，A History of the Public Land Policies，The University of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，Press，1965:34.

3 Benjamin Horace Hibbard，A History of the Public Land Policies，The University of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，Press，1965:34 －35

4 详见:《新美国经济史:从殖民地时期到1940年》(第二版)上册，［美］杰里米·阿塔克，彼得·帕塞尔 著，罗涛等译，中国社会科学出版社，2000:257.

5 Ray Allen Billington，Martin Ridge，Westward expansion:ahistory of the American frontier，New York:Macmillan，1974，4th ed.:62 －65.

6 参见张友伦:《美国西进运动探要》，人民出版社，2005:209.

7 详见［美］塞缪尔·莫里森:《美利坚合众国的成长》，上卷，天津人民出版社，1980:296.

8 ［美］塞缪尔·莫里森:《美利坚合众国的成长》上卷，天津人民出版社，1980:297.

9 Ray Allen Billington，Martin Ridge，Westward expansion:a history of the American frontier，New York:Macmillan，1974，4th ed.:65 －73.

10 “1787年西北法令”，引自克莱伦斯·E.卡特编:《俄亥俄河流域的西北领地，1787——1803年》，华盛顿特区1934年版，第39页?转引自刘绪贻，杨生茂主编，《美国通史》第二卷，人民出版社，2002年版，第21页

11 Ray Allen Billington，Martin Ridge，Westward expansion:a history of the American frontier，New York:Macmillan，1974，4th ed.:65 －73.

12 ［美］塞缪尔·莫里森:《美利坚合众国的成长》上卷，天津人民出版社，1980:297.

13 Public Lands，General Public Arts of Congress，Respecting the Sale and Disposition of the Public Lands，Ⅰ:17，18.

14 Benjamin Horace Hibbard，A History of the Public Land Policies，The University of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，Press，1965:41.

15 Frederick Jackson Turner，The Frontier in Ameican History，New York，Holt，Rinehart and Winston［1962］:123.

16 Benjamin Horace Hibbard，A History of the Public Land Policies，The University of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，Press，1965:47.

17 Benjamin Horace Hibbard，A History of the Public Land Policies，The University of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，Press，1965:49，50.

18 该公司实际付款571，438美元?见 Benjamin Horace Hibbard，A History of the Public Land Policies，The University of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，Press，1965:51.

19 Benjamin Horace Hibbard，A History Of The Public Land Policies，The University Of Wisconsin Press，Madison and Milwaukee，1965:55.

Abstract:Land policy is an important policy of running the country and bringing peace，for the United States after the War of Independence，the importance of more prominent.Confederation in the development of land policy by the government＇s political factions，the eastern migration，land speculation companies，even outside forces，and many other factors.In the specific implementation process，the land sales focused.Land policy formulation during this period has made a great function for further development.

Key words:confederation congress;land policy;land speculation

Land Policy for United States of American

SUN Bao－cheng

K712.4

A

1009－5152(2010)04－0051－04

2010－10－25

孙宝成(1981－ )，男，江苏省徐州市第三十六中学高中部高二组教师，硕士。