论国家制度建设与汉代兴衰的关系

2010-04-06 02:13杜庆余
东岳论丛 2010年2期
关键词:盛世国家制度

杜庆余

(山东社会科学院历史研究所,山东济南 250002)

论国家制度建设与汉代兴衰的关系

杜庆余

(山东社会科学院历史研究所,山东济南 250002)

汉代盛世的兴衰与最高统治者的个人素质、吏治的清廉或腐败、人才的选拔任用等方面有着密切的关系,而更深层的原因则在于国家制度的建设。汉代盛世的出现是统治者通过逐步建立、完善一整套的国家制度,解决国家在政治、经济、社会、法治等方面的问题,成功调节阶级关系,稳定社会秩序后得以实现的。没有相关的制度建设,不可能出现汉代的盛世。同样,汉代的衰落与它在国家制度建设方面存在的缺陷有着必然的联系。国家制度本身与生俱来的、不可克服的结构性弊端与缺陷是汉代由盛而衰的制度根源,而由此产生的各种矛盾和冲突最终导致了汉政权的瓦解。

汉代;盛世兴衰;国家制度

汉代是中国历史上国家统一、国力强盛、社会生产蓬勃发展的历史时期之一,除了文景之治、汉武帝的文治武功外,还有昭宣中兴、光武中兴、明章之治。国内外学者曾从不同的角度对汉代兴衰或国家制度进行过研究,探讨汉代兴衰的原因或分析汉代国家制度的构成及运行机制。学者们多从统治者励精图治,吸取前朝灭亡教训,调整统治政策,减轻人民负担;重视人才,任人唯贤;反贪倡廉,整顿吏治以及正确处理民族关系等方面探寻其与汉代兴盛的因果关系。对于汉代的衰落,学者们多认为是由于统治者荒淫腐朽、外戚宦官擅权、吏治腐败、豪强兼并、农民破产等原因造成的。有学者曾对汉武盛世的造就与国家制度变革间的关系进行过探讨①,但汉代国家制度优势何在,如何造就了汉代盛世,汉代国家制度的最大弊端和缺陷是什么,如何导致了汉代的衰落等重要问题,论者未给出一个系统的答案。对汉代兴衰与国家制度建设之间的关系进行深入探究,一方面有助于对汉代兴衰做出全面、客观的评判,加深对古代盛世兴衰的认识;另一方面,也有助于探讨国家制度的形成机制,分析国家制度的结构、绩效及其变迁对盛世兴衰的功能和作用,从而为当代国家制度的建设与改革提供一条有益的思路。

一、国家制度建设与汉代盛世的确立

汉代的兴盛是汉代统治者取得国家政权后,通过逐步建立、完善一整套的国家制度,解决国家在政治、经济、社会等方面的问题,成功调节阶级关系,稳定社会秩序后得以实现的。汉代统治者认识到了立法建制的重要,在多方面加强了国家制度建设,如中央集权制度、法律制度、监察制度、赋税制度等。国家通过这些制度加强对上层社会、基层社会等各社会阶层的管理,使社会能够稳定有序、繁荣发展。

(一)中央集权制度建设。中央集权制度对于防止地方各自为政、割据混战,维护社会稳定,促进经济发展具有极其重要的作用。西汉政权建立后,在中央实行三公九卿制,在地方实行郡国并行的体制。封国制在汉初起到了拱卫中央的作用,但随着时间的推移,一些势力较大的诸侯成为中央集权的严重障碍。平定七国之乱后,汉景帝把诸侯国的行政权和官吏的任免权收归中央。汉武帝时,通过一系列的政策措施和法律制度建设,基本上解决了封国问题,确立了郡县制的主体地位,巩固了中央集权。

在削弱封国势力、加强郡县制的基础上,汉政权逐步完善其他一些相关制度,加强了对地方的控制,如实行上计制度,完善巡行制度,加强军事制度等。上计制度的主要内容是各地方政府在规定的时间内将本地的年度户口、田地、财税、治安及灾害等情况进行登记并呈报中央政府,接受中央审查。为加强对地方的管理和控制,汉代专门设立“计相”来管理全国的上计事务,并以上计内容考核地方官吏政绩。上计制度是汉“中央政权控制各郡国和县邑道侯的有力手段”②,中央政府藉此了解和监督各地情况,并以此制定国家开支、税收、徭役等各项政策。巡行制度是汉政权对地方进行行政监督,维护中央集权制度的重要措施,主要有皇帝巡狩、使臣巡行和州刺史“行部”三种类型。使臣巡行地方是此制度的核心,主要是监督检查地方工作,加强中央对地方的控制。刺史定时巡行郡国,可以纠察地方郡国主政官吏的不法行为,从而“加强了中央对地方的控制,起了强干弱枝的显著作用”③。汉代军事制度完备,对地方军队的控制相当严密,“诸侯王国中兵权,相与内史、中尉兼掌之,互相牵制。三者有一不肯,即不能发兵”④。为加强对全国军队的控制,汉代“一方面通过派遣使者监督地方军政,来控制地方军事;另一方面又确立了虎符发兵的制度”⑤。完善的军事制度和强大的军队,使汉代中央集权制度有了坚强的支柱。

(二)法律制度建设。法律制度是一个国家最基本的制度,良好健全的法律制度是盛世出现和延续的一个重要保障。汉政权从建立之日起就不断加强法律制度建设,形成有效的社会规范,使官吏和百姓有章可循,从而使社会在稳定有序中向前发展。

刘邦入咸阳后,废除秦的苛法,与百姓约法三章:“杀人者死,伤人及盗抵罪。”后因“三章之法不足以御奸,于是相国萧何攈摭秦法,取其宜于时者,作律九章”⑥(《刑法志》)。此外,叔孙通作《谤章》十八篇,以补《九章律》的不足。汉武帝进一步加强了法律制度建设,创设诸多制度法令,如推恩令、阿党法、左官律、附益法等,用以削弱封国势力,使之无法与中央政府抗衡。为了加强对官吏的管理,防止官吏徇私舞弊,汉武帝命人专门制定了见知故纵、监临部主之法。此外,还制定了《越宫律》、《朝律》等。汉代在加强法律制度建设的同时废除了一些严刑苛法,使法律制度更加完善。如惠帝“省法令妨吏民者,除《挟书律》”⑦(《惠帝纪》)。高后废除三族罪、祅言令。文帝废除收孥相坐法、诽谤祅言罪及残断肢体的肉刑。景帝重点改革了笞刑。宣帝废除了武帝时期的许多酷法。光武帝下诏“议省刑法”。这些制度措施有利于缓和矛盾,维护社会的稳定,对盛世的出现、延续有积极作用。

(三)人才选拔任用制度建设。盛世的出现离不开人才,人才的出现离不开完善有效的选拔任用制度。汉代统治者十分重视人才的选拔和任用,形成了一套行之有效的人才选拔任用制度——察举制和征辟制。

察举制是自下而上推选人才为官的制度。汉文帝曾诏令“举贤良方正能直言极谏者,以匡朕之不逮”⑧(《文帝纪》),开了察举制的先河。汉武帝时诏丞相等“举贤良方正直言极谏之士”⑨(《武帝纪》),经过考核,任以官职。后又规定郡国据人口数量按比例进行选举,察举制基本确立。光武帝进一步完善察举制,将每年一度的选举固定成制度。征辟制是自上而下选拔官吏的制度。皇帝征召有特殊才能或德高望重的人做官称“征”,公卿大臣及州郡长官用人称“辟除”。察举制和征辟制打破了贵族高官子弟垄断仕途的局面,有利于平民参政,使国家可在更大范围内选择人才,对汉代盛世的出现起了积极作用。

(四)监察制度建设。官吏是国家制度的执行者,官吏的清廉与否直接影响到国家制度实施的效果,进而影响到国家和社会的稳定。汉统治者非常重视监察制度建设,建立起了从中央到地方系统完整的监察制度,加强对官吏和上层社会的管理。

汉代中央监察机构的长官御史大夫为三公之一,光武帝时将其更名为司空,从监察系统分离出去,监察事务由御史中丞专职负责。汉代除了御史台为首的监察系统外,还有汉武帝时增设的隶属于丞相府的丞相司直和直属于皇帝的司隶校尉等监察系统。丞相司直“掌佐丞相举不法”⑩(《百官公卿表上》)。司隶校尉“掌察举百官以下,及京师近郡犯法者”(《百官四》)。御史台、丞相司直和司隶校尉相互监督,在中央形成了较完整的监察系统。在完善中央监察体系的同时,汉代地方监察机构逐步形成。汉惠帝时因三辅郡的豪强和官吏多违法事,置御史监三辅郡。汉武帝时将全国划分为十三部 (州),实行十三部刺史察州,向每部派刺史一员,每年秋天定时“行部”,以《刺史六条》考察郡国情况,检举不法,创立了刺史制度。

汉代在建立、完善监察体系的同时制定了两部监察法规:《监御史九条》和《刺史六条》。《监御史九条》汉惠帝时颁行,“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、苛刻、逾侈及弩力十石以上作非所当服,凡九条”。《刺史六条》定于汉武帝时,除第一条是监察地方强宗豪右外,其余五条是纠察地方郡国守相背公向私、不恤疑狱、选署不平、放纵子弟、勾结豪强等不法行为的(《百官公卿表上》)。

监察官员作为“治官之官”,加强对他们的管理甚为重要。汉代很重视监察官员的选拔、管理。御史台长官多由皇帝考核,御史台属官由主管长官考核,按考核结果奖惩。刺史的管理者是御史中丞,丞相司直也可对不法刺史进行弹劾。刺史的职责是及时纠举官吏的不法行为,否则就是失察、渎职。汉代订有失察不举罪律,并将其作为考核刺史的重要依据。

(五)基层管理制度建设。汉代在建立和完善监察制度对官吏和上层社会进行管理的同时实行编户齐民制度,对普通民众和基层社会进行管理。汉政府将遍布于基层社会的自耕农、雇农、佃农、佣工等民众都纳入国家的户籍管理,称为编户齐民。编户齐民隶属于所在地方政府,只要户籍上有名,达到法定年龄,就可按身份等级获得政府授予的土地,除按规定可免税、免役的人外都要缴纳田税,服徭役、兵役。汉代有较严密的户籍登记管理和人口核查制度以及严格的惩罚隐匿人口的措施,防止编户齐民脱离户籍,也使官贵豪强不敢轻易隐匿流亡人口作为役使对象。编户齐民制度有利于汉政府对普通民众和基层社会进行管理,保证了国家的税源、役源,调整了土地占有关系,促进农民与土地结合,尽心耕作。

(六)经济制度建设。汉代经济制度建设主要是以轻徭薄赋发展农业,先富民后富国,同时注意维护社会公平,最终实现民富国强。汉政权建立后,由于长期战争的破坏,经济凋敝,百姓生活困难。统治者吸取秦亡的教训,大力放宽政策,奖励农耕,致力于经济的恢复与发展,创造安定的生产生活环境。

轻田租促农业是汉代经济制度的重要内容。汉高祖时“轻田租,什五而税一,量吏禄,度官用,以赋于民”(《食货志上》)。文帝多次发布诏令劝农,前元二年诏“赐天下民今年田租之半”(《文帝纪》),首开三十税一的先例。“孝景二年,令民半出田租,三十而税一也”(《食货志上》),三十税一成为汉朝定制并传之后世。汉代轻田租的制度,对鼓励垦荒和推动农业恢复与发展,提高人民生活水平起了很大作用。在轻田租的同时,汉政权还采取轻免徭役减轻农民负担的政策,促进农业发展。服徭役的起始年龄汉初是十五岁,景帝时为二十岁,至昭帝时为二十三岁,从此成为定制,至东汉无变化。轻免徭役的制度为汉代的社会稳定和经济发展创造了有利条件。

汉代对工商业也有优惠政策。汉初虽颁布了“贱商令”,但实行时间不长。汉惠帝时即“复弛商贾之律”(《平准书》)。为发展工商业,汉政府弛山泽之禁,听民开采。为便利商旅往返,汉政府开关梁,“通关去塞”,允许边关自由贸易,任民周流。惠商制度使汉代商品经济出现了繁荣。

汉武帝时,为打击豪贵和富商大贾的兼并,抑制高利贷商人的重利盘剥,增加政府财政收入,推行了一系列制度革新。首先,设立盐铁专卖制度,对盐铁等涉及国计民生的工商业由政府专营。其次,实行均输平准政策,设立均输官负责租赋财物的管理、调度、征发、输送,控制从中央到地方的物资和运输,随时调剂和平抑物价,限制市场上的投机活动。再次,推行“算缗告缗”,大量征收工商税资,对大商人、高利贷者进行严厉打击。这些经济制度、政策的实施,增加了政府的财政收入,加速了汉代富国强兵的进程,减轻了普通百姓的赋税负担,“民不益赋而天下用饶”(《食货志下》),对汉代盛世的延续起了积极作用。

(七)思想文化教育制度建设。汉初实行无为而治的黄老思想,对社会经济的恢复和发展起了积极作用。汉武帝继位后,“罢黜百家,独尊儒术”以统一人们的思想,将经过董仲舒改造的儒家思想作为国家统治思想。汉武帝虽以儒学作为国家的指导思想,但允许其他学说存在。司马迁说:“至今上(汉武帝)即位,博开艺能之路,悉延百端之学,通一伎之士咸得自效,绝伦超奇者为右,无所阿私”(《龟策列传》)。这种既统一思想又“悉延百端之学”的思想文化制度既加强了思想文化控制,又不至于过度钳制思想,有利于思想文化的繁荣和社会的进步。

经济发展与社会稳定为发展教育创造了条件,董仲舒等提出兴办太学,被汉武帝接纳并付诸实施。汉武帝还为五经博士置弟子五十名,并按其学习成绩选拔做官。东汉初,光武帝营建太学,继承了汉武帝时的教育制度。除太学外,汉代还设有郡学和私学等地方学校。汉代的地方教育很发达,“四海之内,学校如林,庠序盈门”(《班固传下》)。汉代太学、郡国县学和私学的兴旺推动了文化进步,培养了大批人才。

在汉代走向盛世的制度建设过程中,统治者不断对制度进行完善,使之符合社会发展的需要。通过一系列的制度建设,形成了良好的社会规范,为汉代盛世的出现和延续奠定了良好的制度基础。随着社会财富增加,民众生活有了改善,汉代出现了几个社会经济繁荣的局面。“惠帝垂拱,高后女主称制,政不出房户,天下晏然。”(《吕太后本纪》)“至于孝文,加之以恭俭,孝景遵业,五六十载之间,至于移风易俗,黎民醇厚。”(《景帝纪》)“汉兴七十余年之间,国家无事,非遇水旱之灾,民则人给家足,都鄙廪庾皆满,而府库余货财。京师之钱累巨万,贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因,充溢露积於外,至腐败不可食。”(《平准书》)宣帝时“政教明,法令行,边境安,四夷亲,单于款塞,天下殷富,百姓康乐”。明帝时史称永平之世,“天下安平,人无徭役,岁比登稔,百姓殷富,粟斛三十,牛羊被野”(《明帝纪》)。

二、国家制度的缺陷与汉代盛世的衰落

汉代出现盛世不是历史的偶然,国家制度建设起着重要作用。而汉帝国由盛转衰的命运,又与制度建设方面的缺陷有着必然的联系。汉代盛世衰落的制度根源,在于汉代国家制度本身与生俱来的、不可克服的结构性弊端与缺陷,而这种弊端与缺陷所产生的各种矛盾和冲突则最终导致了汉政权的瓦解。

(一)皇权至上的君主专制制度是汉代盛世走向衰落的最根本的制度根源,是汉代国家制度建设中的最大弊端。首先,君主专制制度下的其他具体制度设立的出发点是保护专制皇权。例如君主专制制度下的法律制度在本质上是皇权的派生物。汉武帝时创设的诸多法令,如阿党法、左官律等就是为了打击觊觎皇权的封国势力。君主专制制度下的监察制度,其首要任务不是纠弹官吏虐害百姓,而是监督其是否忠于皇帝。正因如此,汉代吏治并没有随监察制度的加强而日益清正廉明。再如,汉武帝时形成的中外朝制度,就是汉武帝强化皇权削弱相权的结果。中(内)朝官员权大秩低,既利于皇帝专权又能在一定程度上防止他们篡权,满足了君主专制的需要。

其次,君主专制制度下的皇权至高无上,无有效监控。皇帝口含天宪,出言为法,言出法随。任何限制皇帝权力、约束皇帝行为的做法,即使是正确的意见,只要不被皇帝认可就会受到无情打压,甚至横遭惩罚。无有效监控的皇权腐朽起来后果是极严重的。西汉元帝时关东水灾,人或相食,元帝却“日日撞亡秦之钟,听郑、卫之乐,驰骋干戈,纵恣于野”(《元帝纪中》)。汉成帝耗巨资营造“霄游宫”、“飞行殿”和“云雷宫”以享乐。东汉桓帝、灵帝更加荒淫腐朽。后宫彩女数千人,衣食之资日费数百金。为搜刮钱财,他们公开卖官鬻爵,进行权钱交易,贪污成了合法行为。也正是由于皇权至高无上,可以为所欲为,一些野心家总是觊觎这一位子,妄想登上此位后作威作福。这也正是七国之乱及一些诸侯王、权臣妄图谋反篡位的制度根源所在。

再次,君主专制制度实行家天下的世袭继承制,优秀的治国人才不能成为国家决策者,不能根据形势的发展及时制定良好有效的制度政策以保证国家的长期繁荣稳定。君主专制下的君主素质总体上呈下降趋势。汉代后期,出现了大批幼君、昏君,他们守成已难,更何况开创盛世。西汉元帝时,国势已江河日下。成帝、哀帝、平帝,一代不如一代。东汉自和帝始,多为幼君即位,并且昏君迭出。由于幼君即位不能正常行使权力,作为专制制度伴生物的外戚、宦官、佞臣得势专权,皇权逐渐旁落。幼君、昏君与外戚、宦官、佞臣结合在一起,致使腐败丛生,朝政混乱败坏,社会矛盾激化。汉王朝不可避免地走向衰亡。

(二)汉统治者在制定制度政策时对社会上层特别是特权阶层网开一面,没有切实有效的监管制度,不能彻底根除腐败,形成了汉代国家制度建设的一大漏洞。

权贵们在制度面前享有的种种特权是汉代国家制度建设的最大漏洞,这种制度漏洞导致了监管制度不能有效制止贪腐及司法本身的腐败。汉代多次颁布关于权贵有罪“先请”(先请示皇帝裁断)的诏令。根据这些诏令,公侯及嗣子和官员三百石以上者享受有罪“先请”的特权。经过上请,这些有罪的权贵一般都会得到减刑或免刑。“八议”在汉代虽还没有法律上的明确规定,但在实际执行中已出现了所谓议亲、议贵、议贤等减免权贵犯罪刑罚的做法,致使有罪不罚或同罪异罚,为官、贵犯罪逃避惩罚网开一面。正如贡禹所说:“居官而置富者为雄杰,处奸而得利者为壮士……察其所以然者,皆以犯法得赎罪,求士不得真贤,相守崇财利,诛不行之所致也。”(《贡禹传》)因此,汉代虽有《监御史九条》、《刺史六条》等监察法规对各种贪污受贿行为进行惩治,但这些法规在皇亲国戚、高官显贵面前不过是一纸空文。法律制度失去了严肃性,上行下效,使得惩贪除弊的条文形同虚设。

制度建设的漏洞助长了汉代中后期腐败的蔓延,各级官吏行贿受贿、贪赃枉法之事屡见不鲜。如西汉“曲阳侯根……贪邪,臧累钜万,纵横恣意”(《元后传》)。东汉大司徒欧阳歙“在汝南臧罪千余万”(《儒林传上》)。更甚的是司法本身的腐败。一些执法官吏徇私枉法,陷害无辜。汉武帝时王温舒执法“多谄,善事有势者;即无势,视之如奴……温舒死,家累千金”(《酷吏传》)。有些监督吏治的刺史也滥用职权、非法行事,“或不循守条职,举措各以其意,多与郡县事,至开私门,听谗佞,以求吏民过失”(《薛宣传》)。

就腐败本身反腐败,尽管会收到一些效果,但不从制度上解决腐败产生的根源,或制度建设上存在漏洞,吏治腐败只会愈演愈烈,并最终引发严重社会问题。两汉晚期,贪腐问题愈演愈烈,最终导致了吏治崩溃和政权瓦解。一个盛世的衰落,乃至社会的失控,其主要原因不在于制度对基层民众失去控制,而是由于国家对政府官员等制度执行人失去控制,或者是没有完善的对制度执行人的管理制度,制度执行人滥施公权和腐败,导致了社会矛盾激化。

(三)国家制度表面上是抑强扶弱而实质上却是助强凌弱,不能有效地调节社会财富的分配,导致土地兼并严重,财富高度集中于少数人手中,贫弱者无以自存,是汉代国家制度建设中的最大缺陷。

汉政权虽采取了一些措施打击豪强,但因缺乏有效的制度保障,不能从根本上抑制土地兼并,财富逐渐集中到少数人手中,贫富分化严重。首先,国家制度不能有效控制官吏及豪强的兼并,致使他们为非乡里。汉代法律虽对土地买卖有一定限制,汉武帝也规定刺史的职责之一是纠察“强宗豪右田宅逾制”,但同时又规定可按爵位等级占田,并允许土地买卖。土地买卖一经合法,拥有爵位的地主就会凭借特权对土地巧取豪夺,大肆兼并。汉武帝时酷吏宁成“贳贷买陂田千余顷,假贫民,役使数千家”(《酷吏列传》)。东汉外戚梁冀霸占了很多田园,“周旋封域,殆将千里”,其家财值钱三十多亿(《梁冀传》)。有些朝廷官吏也“舞文巧法,徇私为己,勉赴权利;考事则受赂,临民则采渔,……一岁典职,田宅并兼”。东汉人荀悦曾说:“今豪民占田,或至数百千顷,富过王侯,是自专封也;买卖由己,是自专地也。”(《文帝纪下》)

其次,汉代国家制度不能有效地控制富商大贾的兼并。西汉政府虽规定“贾人有市籍者,及其家属,皆无得籍名田,以便农。敢犯令,没入田僮”(《平准书》),但这并没能阻止商人的兼并。汉武帝后这一制度对富商大贾基本上失去了约束力,商人地主化的倾向十分明显。东汉时许多商人通过经商发财后,大肆兼并土地,既经营商业,又占有大量土地和劳动力。正如仲长统所说:“豪人之室,连栋数百,膏田满野,奴婢千群,徒附万计。船车贾贩,周于四方;废居积贮,满于都城。琦赂宝货,巨室不能容;马牛羊豕,山谷不能受”(《仲长统传》)。

再次,汉代田赋征收制度的缺陷使农户负担不断加重。汉代什五税一或三十税一的田租确实不高,但这对占有大量土地的地主更有利。农民除交田税外,还要交口赋、算赋,服徭役。口赋、算赋要交纳货币。在当时商品经济尚不发达的情况下,为了获得这些货币,农民往往要贱卖收获物,无收获物可卖时只能卖田宅、土地,最后卖儿鬻女。晁错曾说:“今农夫五口之家,其服役者不下二人,其能耕者不过百亩,百亩之收不过百石,……当具有者半价而卖,亡者取倍称之息,于是有卖田宅鬻子孙以偿债矣。”(《食货志上》)农民之所以半价卖掉收获物或借高利贷,很大程度上是为了以货币完税,是赋税货币化的结果。这种超越了当时社会经济发展现状的赋税制度是汉代农民破产的深层原因,也是造成农民贫苦的制度因素之一。

汉代国家制度建设中存在的这些缺陷致使国家不能有效地抑制豪强的兼并,地主豪强势力迅速扩大,社会财富逐渐集中到他们手中,普通民众生活日益贫困,“富者田连仟伯,贫者亡立锥之地”(《食货志上》)。豪强地主拥有数千万财产,过着穷奢极欲的生活,他们“妖童美妾,填乎绮室,倡讴伎乐,列乎深堂”(《仲长统传》)。失去土地无依无靠的农民生活困苦,沦为奴婢或成流民。两极分化导致了严重的社会问题。“贵人之家,云行于涂,毂击于道,攘公法,申私利,跨山泽,擅官市”(《刺权》)。失去家园流亡相聚的农民,走投无路,只有聚众反抗,发动起义。

(四)没有切实有效的社会保障制度和完善可靠的灾害救助制度,在频发的自然灾害面前,普通百姓束手无策,坐以待毙。汉代自然灾害较多,水、旱、地震、疾疫等各种灾害频繁,灾情严重。虽然汉统治者很重视灾害的救济工作,采取了很多救灾措施,但由于统治阶层侈靡无度,国家财力有限,汉政府总是不能有效地实施救灾。此外,汉代所施荒政也有其制度上的不足。

由于无完善可靠的救灾制度作保障,汉代在救灾过程中出现许多问题,其中最严重的是救灾中的腐败和地方官吏对灾害隐匿不报。救灾中的腐败主要是地方官吏与豪强勾结,盗领赈灾物资,以及有些官吏不尽职责,赈灾不实。两汉后期,由于皇帝昏庸、吏治腐败,这些问题更严重。由于汉政府根据“上计”考核的优劣对官吏进行陟降,有些地方官吏为了升迁,常隐匿灾害不报。“两汉时有各种大小灾害达五百余次,而两汉荒政的次数仅百余次”。汉代救灾的次数少、频度低,与官吏的瞒报有很大关系。

政府救灾不力,又无切实有效的社会保障制度,给普通民众带来巨大灾难,并产生了严重社会问题。首先,灾荒引起人口减少,土地荒芜,以农为本的汉代社会经济不断衰退,政府税源枯竭,财政危机加剧。其次,流民的大量出现造成了社会动荡,社会状况日渐恶化,社会危机不断加重,最终酿成了汉末的黄巾起义。实际上,自然灾害不过是农民起义的一个导火线,关键还是汉政府没能建立起切实有效的社会救助制度。因此,通过立法规范社会救助制度,建立社会救助的长效机制和切实有效的社会救助制度,对于充分发挥国家和政府的救助功能,化解社会矛盾、维护社会稳定,都具有重要作用。

(五)汉代的衰落除了国家制度本身存在弊端和缺陷外,还有一个重要原因就是虽然制定了一些良好制度,起初这些制度尚能被较好遵行,但一段时间后,后继者不断打破这些既定的良好制度。随着变通和破坏既定制度行为的增多,社会繁盛的制度基础逐渐削弱。当盛世的制度基础趋于瓦解以致不复存在时,盛世便不可避免地走向衰落。

例如,刺史制度本是监察地方吏治的一种较为有效的制度,建立之初发挥了良好作用。武帝后的昭宣时期,刺史仍能较好地监察地方。但自元帝以后,汉政府赋予刺史更大的权力,本来只管监察的刺史开始向地方行政长官演变。东汉时,刺史除了监察地方官员的职权外,还获得了统兵领郡等地方行政权力。随着刺史地方行政权力的增大,其监察职能逐步消失,演变成为郡守之上的地方最高一级行政长官。汉灵帝时改刺史置州牧,刺史由监察官最终质变为地方行政官员。由于州牧总揽一州军政大权,他们趁着汉末局势混乱,割据称雄,导致了汉中央集权制进一步瓦解。

比如,以察举制为主要内容的人才选拔制度,选拔了大批优秀人才,对汉代盛世的出现起了积极作用。随着时间的推移,这种原本优良的选举用人制度逐渐遭到破坏,弊病丛生。首先,察举制虽有一定的标准要求,但察举之权掌握在达官贵戚之手,察举不实、所举非人的现象时有发生。王符曾说:“群僚举士者……名实不相副,求贡不相称,富者乘其材力,贵者阻其势要,以钱多为贤,以刚强为上。”其次,随着豪强地主势力的发展,世族地主登上政治舞台,门第成为选举人才的主要依据。世家大族把持察举,以门第高低判优劣定取舍,一般士人满腹经纶也入仕无门,高门望族的子弟无德无才也能得到荐举。再次,一些有荐举权的高官为了树结私恩,得到被荐举人的日后报答,常“率取年少能报恩者,耆宿大贤多见废弃”(《樊宏传》),形成了所谓“门生故吏”。总之,察举制被完全破坏,已失去制度初设时的意义。

再如,汉武帝时实行盐铁官营、均输平准制度在一定程度上增加了政府的财政收入,减轻了普通百姓的赋税负担。然而,这些制度在实施过程中也逐渐走形,成为贪官污吏谋私的手段。在实行盐铁官营后,一些官员为谋取私利常偷工减料、以次充好。贤良文学批评说“县官鼓铸铁器……民用钝弊,割草不痛,是以农夫作剧,得获者少,百姓苦之矣”(《水旱》)。在均输平准政策实施过程中,一些官吏和商人勾结,囤积居奇、贱收贵卖,被时人称为“卖平”,《盐铁论·本议》说:“行奸卖平,农民重苦,女工再税,未见输之均也……轻贾奸吏收贱以取贵,未见准之平也”。

当然,国家制度建设要“与时俱进”,对过时的制度要及时更新。如果制度建设滞后,社会的稳定与国家的发展就会受到很大制约。然而,不能因为制度要革新就改变、放弃原本优良的制度,或损害侵蚀原本合理的制度。从制度层面上讲,优良的制度不能付诸持久实际上也是制度建设的一个缺陷。汉代盛世衰落的根本原因在于汉代的统治归根结底属于人治,没有真正可靠的制度保障。

三、汉代兴衰与国家制度建设关系的启示

汉代盛世的出现离不开统治者吸取前朝灭亡教训,调整统治政策,减轻人民负担;也离不开重视人才,任人唯贤,反腐倡廉,整顿吏治等。汉代盛世的出现同样离不开国家制度建设,良好的制度是汉代盛世的坚实基础。统治者的励精图治是汉代盛世形成的一个重要条件,但国家一系列完善的政治、经济制度的制定、执行起着同样重要的作用。只有健全国家制度,才能做到政策稳定、赏罚分明,整个社会才能有章可循。帝王的开明和官员的清廉只能保证社会一时的安定繁荣,不可能使盛世长久不衰。相对于统治者的圣明而言,制度更重要、更根本,更具稳定性和长期性,社会的正常发展最终还是要靠良好的制度来保障。国家的兴旺和民族的发展不能只是寄托在统治者的圣明上,而是要靠建立良好的、行之有效的制度,否则就会出现人存政存、人去政息的局面。

汉代盛世的衰落虽与统治者荒淫腐朽、吏治腐败、外戚宦官擅权、豪强兼并有关,但与它在国家制度建设中存在的种种弊端和缺陷关系更大。国家制度的一个重要作用应是约束社会上层,制约强者,不让他们为所欲为;国家制度更重要的作用应是保护社会下层,保障弱者,使他们能够安定生活,至少能够生存下去。然而,汉代的一些制度却是保护强者,剥夺弱者,以至于特权阶层过着穷奢极欲、锦衣玉食生活的时候,广大的普通民众却是“兆民呼嗟于昊天,贫穷转死于沟壑”(《仲长统传》)。实际上,国家制度从来都不缺少对社会上层的保护,而对社会下层的保护却相当漠视,对他们是监管多保障少。然而,更需要保护的却是社会的下层。致命的动乱虽常来自社会下层,根源却是在社会上层。不能有效制止社会上层的腐败,只是加强对社会下层的监管和约束,不过是本末倒置,不能从根本上解决问题。就汉代而言,虽然它的政权很强大,它对基层社会的管理制度也很严密,但它最终还是在农民起义的打击下瓦解了。因此,国家制度建设的根本是必须保障社会下层百姓的生存,而不是保障社会上层的特权。只有做到让绝大多数的普通民众能够安居乐业,社会才能安定,才会稳定有序发展,才会出现盛世。

传统学界对汉代盛世兴衰的研究,人们的注意力多集中于帝王的素质、官吏的清廉,认为它是盛世的基石,国家制度被视为当然的存在。为政在人不在制是人们一种思维的定势,人们总是把希望寄托在圣君贤相及吏治清明上,对相关的事件、过程及其问题很少从制度层面上去剖析。然而,帝王的素质、官吏的清廉等个人因素,只有在合理有效的制度下才能发挥出相应的作用。执政者的权力是制度赋予的,没有制度的保障,任何一个人都是渺小的。即使是拥有至高无上权力的帝王也是制度的产物,没有君主制的存在就不会有帝王,帝王的权力也就无从谈起。离开了制度的后盾,高高在上的帝王就会变成一位普通百姓。再者,以往学者对汉代国家制度的研究多是注重其产生、发展和演变的过程,很少把国家制度与盛世兴衰联系起来研究。而制度就像是一只无形的手,操控着社会的运转,影响着社会的兴衰。

王朝的兴衰是统治者、各政治集团、各社会阶层之间在当时国家制度约束下互动的产物,制度作用的影响力要“远远超出于任何‘明君’、‘暴君’的个人作用之上”。良好的制度建设对于激发人的积极性、创造性,最大程度地发挥人才的作用,对于国家和社会的稳定、发展与繁荣,盛世的出现与维持,起着不可替代的作用。正如邓小平所反复强调的,“最重要的是一个制度问题”,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。当然,任何一项制度的实施都离不开人,再好的制度也需要人去实施才能发挥作用。因此,国家制度建设的关键和重中之重应该是建立和完善对执政者、执法者管理的有效制度,以保证其他各项良好制度的有效实施。

[注释 ]

②高敏:《秦汉史探讨》,郑州:中州古籍出版社,1998年版,194页。

③翦伯赞:《中国史纲要 (增订本)》(上),北京:北京大学出版社,2006年版,第 92页。

④(清)王鸣盛:《十七史商榷》(上)卷十五《汉书九》“郡国兵权”条,上海:商务印书馆,1937年版,第 124页。

⑤李玉福:《秦汉制度史论》,济南:山东大学出版社,2002年版,第 342页。

K234

A

1003-8353(2010)02-0121-07

杜庆余,男,山东社会科学院历史研究所助理研究员。

[责任编辑:王 戎]

猜你喜欢
盛世国家制度
浅探辽代捺钵制度及其形成与层次
盛世盛开盛唐花
能过两次新年的国家
把国家“租”出去
签约制度怎么落到实处
构建好制度 织牢保障网
一项完善中的制度
奥运会起源于哪个国家?
盛世国庆
“治世”与“盛世”辨微