节约集约利用土地资源推动河南经济发展方式转变

林宪斋

(河南省社会科学院,郑州450002)

节约集约利用土地资源推动河南经济发展方式转变

林宪斋

(河南省社会科学院,郑州450002)

节约集约利用土地资源是贯彻落实科学发展观的根本要求,是推动经济发展方式转变的有力手段。河南省在改革开放30年的发展历程中走出了一条不以牺牲农业农村为代价的新型工业化道路,节约集约利用土地资源的成效十分显著,但同时也存在土地资源供应紧张与闲置并存、利用结构和布局不合理、土地资源利用上的地方保护主义现象严重、监管工作不到位等值得注意的问题。为节约集约利用土地资源,要科学制定有利于节约集约利用土地资源的政策,采取有效的措施,探索“三化”协调发展、资源节约集约利用的新型现代化之路。

土地资源;节约集约;经济发展方式;河南省

土地资源既是重要的稀缺资源也是经济发展的最核心要素。随着改革开放以来中国经济快速发展,土地在提供了强大支撑的同时供需矛盾也日益凸显。尤其河南作为全国第一农业大省、人口大省,既要保障人民生活需要,也要保障国家粮食安全,还要满足经济发展需求,土地资源瓶颈制约问题尤为严重。在此背景下,节约集约利用土地资源不仅是贯彻落实科学发展观的根本要求,也是推动河南经济发展方式转变的有力手段。

1 河南集约利用土地资源的现实必要性

1.1 是实现城乡统筹发展的需要

统筹城乡发展是新世纪新阶段中央提出的重大发展战略。河南作为拥有1亿人口、人均资源匮乏、城镇化水平远低于全国平均水平的大省,实现统筹城乡发展具有重要的标本意义。但实施统筹城乡发展,无论是统筹城乡规划、统筹城乡生产力布局、统筹城乡基础设施建设还是统筹城乡社会事业发展、统筹城乡就业、统筹城乡社会保障等等,都需要占用大量土地这一最基础性的生产要素,因此,如何在城乡之间合理布局、节约集约利用土地就显得极为重要。实现中原崛起、河南振兴,加快推进工业化、城镇化进程,都需要挤占大量土地资源,甚至挤占极其宝贵的耕地资源,这都使得河南在实现中原崛起的过程中面临的土地约束极为严峻,节约集约利用土地乃是唯一路径选择。

1.2 是加快经济结构调整的需要

结构问题是长期制约河南发展方式转变的关键问题。河南长期以来工业偏重、原材料工业占比较大的经济结构直接导致对土地资源的粗放式利用。河南处于经济欠发达地区,人均收入水平较低,一些地方政府为促进本地经济发展,常常不惜以牺牲有限的、稀缺的土地资源为代价(如搞重复建设、零地价招商等),盲目选择项目,追求经济的短期繁荣和增长,严重妨碍了经济结构的良性调整,使河南“低度化”的经济结构特征长期未有根本的改观,这种“路径依赖”甚至有进一步强化的趋势。就目前的发展态势分析,土地问题已经成为各地竞相发展的矛盾集中点。因此,在承接新一轮产业转移的浪潮中,加快河南经济结构调整步伐,推动“河南制造”向“河南创造”的转型,必须以节约集约利用土地资源为主要抓手,巧妙运用“倒逼机制”和“后发优势”,切实使河南经济发展方式转变走在中部崛起的前列。

1.3 是推进“三化”协调发展的需要

当前,河南正处于工业化的中期阶段。按工业化进程的正常逻辑,这一阶段河南省的城镇化水平应该保持与工业化速率基本同步的状态,也就是说,由于工业化的强力推动,农民应该大量地、有序地从农村转移出来,实现就业与身份的双重置换,进而促使传统农业向现代农业跃迁。然而,一方面河南第一产业增加值在GDP中比例(14.3%)已经下降到15%(工业化中期阶段的临界水平)以下,但另一方面河南的城镇化率(37.7%)仍然比全国平均水平低9个百分点[1]。因此,在土地供应异常紧张的前提下实现“三化”协调发展,探索一条不以牺牲农业农村为代价的新型工业化、新型城镇化和农业现代化之路,必须节约集约利用土地资源,最大限度地发挥土地要素的生产力,这恰恰是转变经济发展方式的必由之路。

1.4 是保障国家粮食安全的需要

河南省承担着保障国家粮食安全的战略使命,在工业化、城镇化远未完成的历史条件下,如何做到既维护国家粮食安全,又顺利推进工业化和城镇化,的确是极为棘手的一大难题。节约集约利用土地资源是解决这一难题的根本途径。建设粮食生产核心区,保障国家粮食安全,在后备土地资源基本开发殆尽的条件下,只有在现有的1.18亿亩(786万hm2)耕地上做文章。在现有的技术和制度条件下,在耕地“占补平衡”的基础上,通过“规模集约、设施集约、技术集约、管理集约”等途径,将现有的耕地打造成稳产高产的良田,充分保证河南基本农田红线不突破,切实改变加快农业发展方式转变,在快速推进工业化和城镇化的过程中有效履行保障国家粮食安全的历史使命。

2 河南当前土地资源利用的突出问题

2.1 土地资源供应紧张与闲置并存

根据河南经济社会发展目标要求,每年实际需要新增建设用地约30万亩(2万hm2),而国家每年下达河南省的农用地转用指标只有12万亩(0.8万hm2)左右,供需缺口极为突出①河南省人民政府办公厅,关于节约集约利用土地推进标准厂房区建设意见的通知(豫政办〔2006〕60号),2006-07-19。。随着工业化、城镇化的快速推进,建设用地将进一步增加,经济社会发展对土地资源的依赖程度更高,土地资源供需矛盾将日益加剧并长期存在。然而,由于种种原因,在广大城乡仍有相当数量的土地闲置或浪费现象[2]。例如,在广大农村,空闲住宅、空心村、废旧坑塘、闲散地大量存在。由于广大农村缺乏健全的承包地和宅基地物权流转市场,难以形成有效的承包地和宅基地退出机制。不少农民尽管已经长期进城,但仍然保留有原来的宅基地,造成了部分土地的闲置。同时随着城市的扩张,近郊的部分农民变成市民后,原有村庄未能及时改造,致使部分城中村土地长期闲置。

2.2 土地资源利用结构和布局不合理

河南省经济欠发达,尽管GDP总量位居全国第5,但人均指标大多低于全国平均水平,特别是地方财力(GDP与财政收入之比)、居民收入等真正反映区域经济发展水平的指标更是长期徘徊在全国倒数一、二的位置上,这充分说明河南的总体经济结构尚处于相当低端的发展水平,直接决定或影响河南的土地资源利用方式,其综合利用结构和整体布局不甚合理。比如,河南农业家庭经营规模普遍较小,户均5～8亩(0.33～0.53 hm2),集约利用严重不足,导致规模不经济[3];不少乡镇工业发展缺乏整体规划,“村村点火、户户冒烟”仍相当程度存在,浪费土地现象严重;不少城市在开发建设中盲目批地、圈地、占地,导致土地用途结构失衡,投资强度和用地定额不能实现双向调控。据有关调查,不少城市规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地,城市容积率偏低,城市闲置地占5%,另有40%属于低效用地,粗放利用现象比较严重[4]。

2.3 土地资源利用上的地方保护主义现象严重

各级地方政府是实施国有土地资源管理和利用的主体,理应协调好经济发展与土地保护的关系,但是由于普遍的GDP政绩导向,造成地方政府在土地管理与开发利用上的自相矛盾。为追求当地经济快速增长,不少地方政府部门往往以土地资源为代价获取短期利益,无暇顾及节约集约用地,造成了土地资源配置的混乱。比如,不少地方政府在招商引资过程中过分强调“政策牌”,往往以土地为筹码,竞相压低地价,助长了一些企业多用地、用好地的思想。还有不少地方“以租代征”,用农用地搞非农业开发项目,甚至在没有依法取得建设用地审批手续情况下就擅自征地、供地、施工建设[5]。诸如此类的行为导致对土地资源利用的合法监管经常流于形式,地方保护主义十分突出。

2.4 土地利用规划滞后或执行不力

不少地方的土地利用总体规划约束力不强,要么束之高阁,要么“具体问题具体分析”,随意修改、变通,打政策“擦边球”,导致土地实际利用率和单位面积投资强度严重偏低。尽管规划上少数基层党政“一把手”法制观念淡薄,民主意识不强,使土地利用总体规划失去严肃性,常常是“规划跟着项目走”、“计划赶不上变化”、“特事特办”。据调查,河南不少产业集聚区(工业小区、园区)的投资强度亩均在50万～100万元之间,远低于规划水平。有的乡镇虽然有工业集中区,但新上项目仍然习惯于扎根村庄,要么“靠村头”建设,要么“沿路边”发展,土地利用很不集约,甚至形成新的污染源。一些地方的新农村建设缺乏长远的总体规划,不切合实际超标准建设,形成新的土地利用不经济[6]。

2.5 “土地财政”约束了政府自身的节约集约行为

一些地方政府奉行“GDP至上主义”,把目光紧紧盯在经济增长指标上。由于缺乏建设资金,他们不顾当地开发能力和市场真实需求,向开发商推出大量优惠的低价土地,通过获取土地出让收益“以地生财”,搞“短平快”,“土地财政”由此成为支撑一方经济的命脉所在,“一损俱损,一荣俱荣”,严重扰乱了正常的土地市场秩序。有关研究表明,不少县市的“土地财政”占到当地财政收入的40%以上甚至更高[7]。这种政府自利行为从根本上放大了土地粗放利用的政策空间,从另一个角度释放出政府调控土地市场的“虚假”信号,形成政府、企业、市场等主体博弈的信息失真与渗漏,使应有的政策调控目标大打折扣,土地的节约集约难免流于空泛。

2.6 土地资源利用监管不到位

尽管相关法律法规对土地违法行为都有明确的处置规定,但由于操作性不强,往往是清理容易处置难。在供地这一环节,虽然需要审查投资强度、容积率、建筑密度等技术指标,但企业取得土地后,即使达不到报批时的标准,国土、建设、规划等部门也没有严格的制裁措施,监管实际上难以到位。在执法环节中,国土部门只能发个《停工通知书》,常常是有禁难止,甚至出现《停工通知书》变成了“催工通知书”的现象,加快形成既成事实。而对政府部门自身粗放用地甚至带头违法用地的现象,监管更是步履艰难,多数情况是流于形式,不了了之。由于国土资源部门本身行政执法力量薄弱,执法过程中的种种利益关系层层纠葛,短时间内很难撇清复杂的关系网络,土地利用的违法监管实在有些说不清、道不明的味道。

3 推动经济发展方式转变的政策取向

目前,河南省已进入经济发展中的“起飞阶段”,这一时期正是工业化快速推进、城镇化蓬勃发展的关键时期,同时,河南还承担着建设国家粮食生产核心区、保障国家粮食安全的战略任务,土地资源的供求矛盾异常尖锐,这就更迫使我们努力转变传统的经济发展方式,节约集约利用土地资源,探索建立一条“三化”协调发展、资源节约集约的新型现代化之路。

3.1 统筹规划，协调发展

通过“资源整合、资源共享、资源循环”,基于国民经济与社会发展全局,坚持土地资源节约集约利用,统筹规划中原经济区建设。以资源整合推动土地资源的节约利用。针对不同地区、不同产业特点并结合现有产业政策、土地资源环境承载能力及发展潜力,对区域不同类型、不同功能的土地资源加以整合,科学规划用地导向,提高土地利用率和产出率。以资源共享推动土地资源的集约利用,打破区域发展中各自为政、追求大而全的发展误区,避免盲目投资和重复建设,在充分发挥各地比较优势的基础上推动区域之间的联动发展、错位发展。以资源循环推动土地资源的高效利用,通过实施生态修复、生态补偿等措施,提升土地资源循环可持续利用的能力和水平。同时,建立相应的土地资源节约集约利用控制或评价指标体系,引导地方政府走出“唯GDP至上”的狭隘发展观,以土地资源节约集约利用进一步支撑并促进全省生产力布局的合理调整,力争“十二五”时期河南经济发展方式转变走在中部乃至全国的前列。

3.2 科学制定产业发展政策

坚持“集中、集聚、集约”发展,按照落实科学发展观和走新型工业化道路的要求,重点加强产业集聚区的建设与管理,通过“企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、土地集成管理”,实施更严格的土地利用用途管制和空间管制,全面提升产业集聚区在土地资源节约集约利用和转变经济发展方式中的示范引领作用。同时,以节约集约为导向,优化产业选择,严格控制“三高一多”产业发展(即高投入、高耗能、高污染和多占地),着力发展第三产业和高新技术产业,尤其是紧紧抓住发展战略新兴产业的机会,用先进适用技术改造和提升传统产业。以调结构、促转型为主线,以产业集聚区为载体,通过不同地区产业结构调整、优化、配套、升级,直接或间接提升节约集约利用土地资源的水平和能力,加快推动河南经济发展方式的根本转变。

3.3 加快构建新型城镇体系

实施“迁村并城、迁村并镇、迁村并村”,加强土地整理,通过更密集化的土地利用方式、更集中化的生活方式,实现组团式居住,引导村民向城镇社区集中、耕地向规模经营集中,从而加强土地资源的科学、高效、合理利用,积极稳妥地推进河南新型城镇体系建设。要坚持落实最严格的土地保护制度,科学地编制小城镇土地利用总体规划。重点依靠土地置换推动镇村向规模化、社区化、生态化方向展开规划与建设,通过盘活存地,挖潜改造,扭转粗放、分散、低水平的传统发展模式。重点加强经济布局、人口布局与基础设施、社会保障、公共服务和生态环境的一体化布局、一体化发展,改善提升农村面貌和生活环境,逐步消除城乡发展剪刀差。重点抓好试点示范工作,通过先行先试探索符合河南发展特色的新型城镇化发展道路。

3.4 改革创新土地征用政策

征地制度改革应从规范“公共利益”范畴、制定合理补偿标准、完善征地程序、强化用途管制、建立失地农民社会保障等方面入手。对土地征用的“公共利益”范围进行准确界定,杜绝模棱两可的随意“解释”行为,严格规范经营性征地行为,严惩滥用土地征收权现象[8]。在充分尊重农民承包地和宅基地“用益物权”的基础上,建立新的征地制度和补偿机制,大幅提高征地补偿标准,严格遵守“先补后征”的原则,同时一并建立失地农民就业等社会保障,充分保障农民合法权益,由此促进土地的节约集约利用。

3.5 强化科技创新的支撑作用

河南应加大土地资源节约集约利用关键技术的政策支持力度,特别是加大对土地资源节约集约利用重大项目建设的支持。一方面应逐年增加科技三项费用支出,使其增长幅度略大于经济增长速度;另一方面,在科技三项费用的使用过程中,应向节约集约利用土地资源的技术研发项目适当倾斜,鼓励科技人员更多地参与到这些项目的研究中来。同时,还应创造一切便利条件,以利于节约集约利用土地资源技术的推广与应用。

3.6 强化财税政策的激励作用

实现土地利用方式从粗放型向集约型转变,必须从宏观上建立有利于土地节约集约的财税金融体制。首先应配合产业政策走向和区域发展战略定位,综合运用财政手段,加强金融支持,调整税收和适当增加财政补贴等,鼓励新上项目节约集约用地。为保障国家粮食安全以及实施300亿斤粮食增产计划,河南应在实现耕地资源“占补平衡”的基础上,大幅增加农业投入(中央财政占主体),建立以节地、节水、节能为中心的集约化农业生产体系,大力应用和推广节约集约用地的先进适用技术。同时,创新土地金融功能,保障土地利用投入,进一步提高土地资源配置的效率。

3.7 强化土地监管的保障作用

健全土地执法体制,积极推进国土资源执法监察管理体制改革和国家土地督察制度,建立相对统一、独立执法的监察体系。加强运用土地利用动态监测技术对土地违法案件的直接监控,努力做到预防防范和检查惩处的有机结合[9]。同时,在我国特殊的政策背景下,建立党政主要负责人节约集约用地责任制和严格的责任追究机制,将有利于从根本上约束地方政府“以地谋利”的动机,形成良性的土地执法监管氛围。

[1] 河南省统计局.河南统计年鉴2009[Z].北京:中国统计出版社,2010.

[2] 吴荣涛,蔡慧敏.河南省土地资源可持续利用路径分析[J].河南农业科学,2007(3):77-81.

[3] 河南省统计局.河南调查年鉴2009[Z].北京:中国统计出版社,2010.

[4] 王兵,臧玲.试析河南省城镇化建设中的土地合理利用问题[J].河南国土资源,2005(9):14-15.

[5] 李二福.解决土地问题,建设美丽河南[J].今日国土, 2009(2):31-32.

[6] 张泊平,吴围玺,李荷香.河南省土地资源利用现状与可持续利用模式研究[J].安徽农业科学,2008,36 (24):10610-10611.

[7] 黄小虎.土地财政问题出路在于组建“土地国资委”[J].中国改革,2010(10):28-33.

[8] 刘文俭,张传翔.土地资源的节约集约利用与城市经济的持续稳定发展[J].现代城市研究,2006(5):53-58.

[9] 郭贯成,吴群.供地政策对土地市场配置效率影响的经济学分析——理论研究与实践检验[J].地域研究与开发,2009,28(1):86-95.

Promoting the Transition of the Econom ic Development M ode in Henan Province through the Land Saving and Intensive Use

Lin Xianzhai
(Henan Academ y of Social Sciences;Zhengzhou450002,China)

The land saving and intensive use is not only the basic needs for implementing the Scientific Outlook on Development but also the powerfulmeans for promoting the transition of the economic development mode. The outcomes of the land saving and intensive use is very evident after the reforming and opening-up policy,but a lot of problems thusoccurred in Henan.In order to accelerating to change the economic developmentmode we must set up a series of policy and system in favor of the land saving and intensive use in the condition of the conflict of the land supply and demand.

land resources;saving and intensive;economic developmentmode;Henan Province

book=0,ebook=42

F301.24(661)

:A

:1003-2363(2010)06-0115-04

2010-10-06;

:2010-11-03

河南省软科学研究计划项目(102400410001);河南省社会科学院重点项目(10A02)

林宪斋(1955-),男,河南台前人,研究员,硕士,主要从事应用经济研究,(E-mail)skylinhua@yahoo.com.cn。