我国农村公共物品提供现状探讨

昂 扬

(苏州大学 社会学院,江苏 苏州 215123)

一、农村公共物品理论概述

要研究农村公共物品就要先了解什么是公共物品。经济学上把研究视野中的物品(社会产品)划分为公共物品与私人物品。关于公共物品,萨缪尔森认为,是指“每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少”的物品;而阿特金森和斯蒂格里茨的定义则认为是“在对该物品的总支出不变的情况下,某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”的这样一种物品。其实要想对公共物品得出一个简短、明确的定义比较困难,我们现在研究公共物品大多时候是从其所具有的一些特征方面去界定它的。相对于私人物品,公共物品的特点一般可以概括为消费效用的不可分性(Non-divisibility)、消费的非竞争性(Non-rivalness)和受益的非排他性(Non-exduability)。

在此基础上,我们可以把所谓农村公共物品形象的理解为农村地域中的公共物品或者面向农村提供的公共物品,它的内在性质与普通的公共物品没有区别,更多的是从目标区域或享受对象上来区分的,因此,它也具有公共物品所具有的一般特征。农村公共物品可以分为基础设施建设(农村道路、公共水利等)、社会保障提供(农村医疗卫生服务、农民养老保障等)以及精神文明创建(文化设施、广播电视等)这三类。

从社会和经济发展看,农村公共物品的提供具有相当重要的意义。首先,农村公共物品的提供对维护社会稳定起着重要作用。稳定是发展兴国的前提和基础,在我国,农村区域范围广大、人口众多,各种利益纠纷和社会矛盾容易生成乃至激化,提供好农村公共物品对于消弭冲突、化解矛盾、发展生产、促进和谐起着不可替代的作用。其次,提供好农村公共物品对于拉动农村地区的内需十分有利。长期以来,农村地区的内需不足影响了我国经济结构的调整与转型,而导致内需不足的一个重要因素就是公共物品没有提供到位,没有能够满足群众需要,导致农村群众压抑或丧失了一部分消费的积极性。第三,一些公共物品的提供能够直接或间接的促进农村地区经济的增长。以基础设施建设为例,建设项目本身就会拉动建筑、建材、劳动力市场的增长,再加上配套工程的实施以及投资环境改善间接拉动的效应,农村公共物品的提供对经济的发展能够起到很好的推动作用。

二、我国农村公共物品提供的现状和问题。

我国在改革开放之前,国家几乎垄断着全部重要资源,因此公共物品的供给几乎是由政府完全提供的。在城市,科技、医疗、教育等公共物品政府能较为充足地提供,但在广大农村,几十年来实行的城乡二元化政策使得农村的公共物品主要由农村政府(乡、镇或村集体)本身来生产和提供。改革开放以后随着市场经济的引入,农村地区的公共物品供应状况仍然没有多少改观,长期依靠“三提五统”、“一事一议”等方式让农村居民自行解决公共物品的提供。所以说城乡非均衡的公共财政政策和以制度外供给为特征的农村公共产品供给制度,带来了一系列的问题。总结起来主要有以下几点:

1.总量不足。长期以来,政府的公共财政政策向城市倾斜,而对农村提供的公共物品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例,1990—2006年,国家用于农业的财政支出占国家财政总支出的比重分别占9.98%、10.26%、10.05%、9.49%、9.20%、8.43%、8.82%、8.30%、10.69%、8.23%、7.75%、7.71%、7.17%、7.12%、9.67%、7.22%、7.85%(从1998年起,“农业基本建设支出”包含增发国债安排的支出)。可以看出从20世纪90年代以来我国用于农业支出占国家财政总支出的比重不仅绝对值持续偏低,而且呈总体下降的趋势。据统计,到2004年底,全国有145个乡镇和50124个行政村不能通公路,全国还有近50%的村没有用上自来水。1994—2000年,国家预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7%,基层政府和农民承担了40%多的本应由国家承担的教育费用。农村公共物品的供给严重不足。

2.结构不合理,不足与过剩并存。一方面一些农民需求较少或根本不需要的公共物品供给过剩。某些经济发展落后地区大力修建楼堂馆所、歌舞剧院等“政绩工程”,超越了当地的经济发展水平,农民没有能力去消费,成为昂贵的“摆设”。另一方面,那些农民迫切需要的公共物品却供给不足。与基层政府官员利益相关的公共物品供给过剩,与农民利益相关的农村发展的公共物品供给却严重不足。一些地方的农田水利基础设施极为落后,农村义务教育质量长期得不到提高,农村医疗保障体系不健全等。

3.维护不力。由于经费的缺乏、意识松懈等原因,我国农村地区现有的一些公共物品长期处在无人维护、濒临报废的状态。如农村道路的建设,自20世纪80年代起,“要致富,先修路”的口号就传遍农村,之后农村地区修路的热情一直不减,但“重修轻管”的现象很突出。一些省份不断加快农村公路建设步伐,只建不养、养护薄弱的问题日益突出,已严重制约了农村公路的持续健康发展,大部分农村公路处于失养状态,只能维持简单的季节性养护和临时性突击养护,导致大量农村公路存在不同程度的损坏,使用寿命缩短。

三、产生这些问题的原因分析

当前我国农村地区公共物品供给出现的问题不是某一个别原因造成的,而是各种因素综合影响的结果。概括起来可以归结为“两分两不分”:“城乡分,职责不分。财事分,供需不分”。

“城乡分”指的是长期以来我国城乡二元结构明显,为了适应工业发展的需要,国家通过各种方式(如财政分配、工农产品的“剪刀差”等)实现了“以农补工”的政策。据统计,1952—1989年,国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收,从农村中吸取资金7000多亿元,约占农业新创造价值的 1/5。1990—1998年,国家通过税收、工农产品价格“剪刀差”和银行储蓄三个渠道,又从农村吸取资金19222.5亿元。从新中国诞生到20世纪90年代末,我国农村为国家工业化和城市化的发展提供资金积累达2万多亿元,大约相当于同期我国社会资本存量的2/3。国家财政对于农村地区的投资在绝对量上虽然是在增长,但与国民经济的整体发展不相协调。呼应着“城乡分”的二元结构,国家对于农村公共物品的投入呈现出不足与缺乏。

“职责不分”则是说各级政府之间乃至政府与农村居民之间对于农村公共物品的提供、管理、职责分工不明确。这直接导致了政府之间缺位、越位、扯皮等现象的发生。一方面,应该由国家提供的一些公共物品国家没有提供或者供给不足,使得农村居民不得不“自给自足”。比如改革前的农村义务教育体制,据国务院发展研究中心的一项调查表明,我国九年义务教育的经费投入中,78%由乡镇负担,中央财政负担占不到2%,乡统筹中70%～80%的经费用于教育开支。“政府掏钱办企业,百姓掏钱办教育”是当时现实的一个真实写照。另一方面,也有一些本来应该由地方政府提供的区域性公共物品,地方政府没有提供,把责任推给了中央政府和农村居民。职责不清使得农村公共物品的提供成为各方博弈的一个标的物,最终影响了公共物品的正常供给。

“财事分”是指下放了事权,但却并没有提供相应的财务保证,这也导致了农村公共物品提供不到位。乡镇政府是我国行政层级中的最低一级,按《宪法》规定,乡级政权的职能是领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作。其职责范围几乎包括了农村社会生活的方方面面。在事权不断下放的过程中,乡镇一级的财权并没有全部下放。由于国家财政没有足够的财力支持乡镇建设,划给乡镇的财力只满足乡镇政府实现其一部分职能,其余的所需资金由乡镇政府在所辖的社区内筹集,这就为“五统”及其它各种名目的收费、集资、摊派的存在提供了前提。1994年的税制改革增加了乡镇财政向上一级县财政上交的份额,使乡镇一级政府的财政收入不足问题雪上加霜,事权与财权不对等的局面愈加严重。据2000年的统计,全国乡镇负债1740亿元(平均每个乡镇负债近400万元),村级负债1420亿元(平均每个村负债近20万元),两级负债合计3160亿元。这种状况导致乡镇政府很难提供有效的公共物品。而农业税免除后乡镇一级的财政困难进一步加剧,如果没有应对之策势必将对农村公共物品的供给产生更为不利的影响。

“供需不分”则是指在农村公共物品的提供中,实际享受公共物品的农村居民没有合适、畅通的发声渠道,现实需求得不到切实体现,决策机构代行了“需求者”的角色,这直接导致了供给结构的失衡。改革开放以来,农村地区公共物品的提供决策渠道仍然是“自上而下”的,农村公共物品的民主决策、执行与监督机制不健全。自上而下的行政命令式决策,往往具备随意性而缺乏科学性。这样的决策机制从体制上决定了供给与需求的脱节,造成公共物品供给数量、供给结构上出现矛盾;供给决策由众多部门来执行,各部门就有可能只着眼于自身的利益寻租,而导致农民急需的公共物品得不到有效的供给。农民还难以在公共物品提供的公共决策过程中显示自身的监督权利,以便遏制统筹、提留费的贪污挪用、挥霍浪费现象,杜绝“政绩工程”和“面子工程”建设过多。

四、对策

要解决以上问题我们就要采取相应的措施多管齐下才能改善农村公共物品提供中的不足之处。针对以上几点,可以采取的措施有:

1.增加公共物品供给。当前我国的经济、社会发展已经进入了一个新的时期,随着国家整体财力的不断提高,面向农村地区提供的公共物品建设投资也应当并可以适当增加,以解决当前农村地区公共物品提供整体不足的现状,农村地区也应当享受到来自城市、工业的“反哺”了。

2.明确各方职责。各级政府与农村居民、各级政府之间在提供农村公共物品的职责职权上应当明确。要按照不同级次的政府“支农职责不同,各有侧重”的原则,考虑各种不同公共物品的比较特性合理划分中央和地方政府的事权或职责。

3.吸纳多元主体参与。由于市场失灵状况在经济领域尤其是公共物品提供领域仍然存在,一些人就将希望寄托在政府的大包大揽上,但显然公共物品假如只由政府单一供给就很可能导致公共物品供给的低效或不足。在现阶段我们可以逐步引进一些私人单位、民间团体等第三方参与到部分农村公共物品的提供上来,为解决农村公共物品的短缺提供一条新的途径。

4.要以需求为导向。要改革农村公共物品“自上而下”的传统决策机制,构建“自下而上”的农村公共物品需求表达机制。给予农村公共物品的直接享受者——农村居民以畅通、有效的发声管道,了解他们真正的诉求所在。政府的资金是有限的,“好钢要用在刀刃上”,将决策权利下放到农民手中,就不会出现农民急需的公共物品得不到有效提供,而一些“形象工程”类的公共物品却源源不断地被“呼唤”出来的现象。

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