促进经济发展方式转变财政职能作用探析——以三门峡市为例

宋 东

（三门峡市财政局，河南 472000）

加快推进经济发展方式转变，实现经济又好又快发展，必须破除发展方式上的“路径依赖”，实现发展理念的重大转变和发展路径的创新。财政职能作为政府调控手段的重要组成部分，以其具有的激励、分配、协调、引导与规范等功能在促进经济发展方式转变中发挥着重要的作用。本文结合三门峡市实际，对经济发展方式转变中的财政职能作用作一些探讨。

一、健全财政调控机制，促进产业结构升级

针对三门峡市存在的第三产业比例偏低、高新技术产业较为落后、大型企业集团相对缺乏、产业集群发展不足等问题，财政部门应健全财政调控机制，积极运用财政支出、税收调节、财政补贴等手段，在促进产业结构优化升级中切实发挥重要的激励、引导与规范作用。

（一）明确支农重点，增强农业经济发展后劲

我国作为一个发展中国家，三门峡作为一个发展中的城市，还没有像发达国家或发达地区支持农业经济发展的雄厚实力。在目前的情况下，如何利用有限资金为农民办较多的事，办好最急需办的事，笔者认为，目前各级财政部门应把促进农业经济发展，特别是增强其发展后劲放在各项支农工作的首位。因为只有农业经济发展了，农业综合生产能力提高了，农民才能拥有更多的财产性收入，才能使农业由“弱势产业”转化为“强势产业”。否则，没有农业经济迅猛发展的源头“活水”，我们党对农民再多补贴的“阳光雨露”，都会源源不断地渗入年复一年的贫穷的“沙漠”之中。因此，各级政府财政部门在制定惠农政策措施时，不仅要充分考虑农民的当前利益，更要充分考虑其长远利益；不仅要考虑农民增收问题，更要考虑农业经济发展后劲问题。在支农资金额度一定的情况下，应逐步减少用于流通领域补贴的比例，逐步扩大对农业生产领域如农田水利基本建设等方面的投入比例，把大范围、小额度直接发放到农民“钱包”里的钱集中起来，用于农民单家独户难以办到的改善农业经济发展环境和增强农业发展后劲上来，变支农资金的“输血”功能为“造血”功能。只有这样，才会使有限的资金发挥出更大、更深远的效益，才会使农业经济更快地步入良性循环的发展轨道。

（二）积极扶持高新技术产业，促进产业升级

高新技术产业作为转变经济发展方式重要的支撑产业，是区域经济发展重要的增长点，也是区域经济竞争力的重要体现。近年来，三门峡市围绕“调结构、促转型、增效益”的总体要求，积极落实高新技术企业优惠政策，以新材料、生物及现代医药、电子信息、新能源与节能照明等技术领域为重点，积极引进、开发高新技术及产品，着力培育龙头企业，高新技术产业发展较为迅速。但从总体上看，尤其是与发达地区相比，三门峡市高新技术产业发展依然比较缓慢。加快高新技术产业发展，各级政府应进一步加大对高新技术产业的扶持力度，综合运用财政贴息、税收调节、财政支出等多种方式，促进高新技术产业的发展。同时应选择符合产业结构优化升级方向、发展前景好的高新技术项目重点资助，加速其产业化和规模化的进程。对于促进高新技术的研究开发和传统产业技术革新的项目，应采用财政贴息的方式引导金融机构资金流向，促进金融资本与产业资本的有效融合。实行延期纳税或贴息返还的政策，充分利用有关进口税收优惠政策和增值税转型试点等税收调节方式，加快现代装备制造业的发展，促进产业技术升级。加快落后产能淘汰步伐，对污染环境、生产技术落后、产品供大于求的企业，应通过提高税费标准、加大处罚力度，实行限制性政策，辅之以市场竞争压力，坚决予以淘汰。应把推动自主创新与培育战略性新兴产业结合起来，加大财税支持力度，重点扶持突破关键技术，推动经济走上创新驱动的发展轨道。

（三）坚持多措并举，促进服务业快速成长

服务业的快速增长是经济发展的重要推动力量。加快服务业引进与培育，实现服务业跨越式发展，必须妥善处理服务业与农业和工业之间的关系。财政支持的方向应围绕做大做强现代农业和食品加工业，大力发展与之相关的服务业，加快发展集研发、策划、中介、物流、信息服务等于一体，以粮食为基础的生产性服务业，并促进城市与农村服务业的快速发展。同时，针对三门峡市具有的文化资源与旅游资源优势，财政支持的方向也应关注旅游产业与文化产业的融合，尽快使文化、旅游产业成为其支柱产业，带来新的经济增长点。财政可通过以下措施促进服务业的发展壮大：每年安排服务业发展引导资金，重点支持具有示范带动作用的现代服务业聚集区建设和处于产业化起步阶段市场前景好的新兴服务业发展；加快金融保险业创新发展，争取实现企业国内上市融资新的突破，扩大债券和信托融资规模；消费性服务业的快速发展能够增加更多的就业机会，促进经济发展，可以通过财政奖励等办法鼓励服务需求的社会化、企业化，扩大城市和农村的服务需求。

二、发挥财政资金引导功能，激励企业自主创新

针对三门峡市当前存在的企业技术含量较低、管理水平不高、劳动者整体素质较低、企业自主创新能力偏弱的现状，应从加强企业自主创新能力培育、完善推动技术创新政策保障、发挥财政资金引导功能等方面，建立健全激励企业自主创新的财政调控机制，为加快转变经济发展方式提供重要支撑。

（一）妥善解决融资“瓶颈”，构建多元化创新投入体系

推动企业迈出创新第一步，妥善解决好融资方面的“瓶颈”问题至关重要。各级政府应积极构建多元化的企业自主创新投入机制，尽快建立起以政府投入为引导、以银行信贷为支撑、以企业自筹为主体、以社会融资为补充的多元化投融资机制，形成多重性质、多重主体参与、多重服务功能的创新投入体系，强力推进企业自主创新。对于经国家批准的利用高新技术改造传统产业的项目，政府应在财政拨款和银行贷款额度上给予保证。财政应积极引导风险投资公司对企业进行技术革新的银行贷款提供担保，帮助高科技企业走出融资困境。同时，对于国有商业银行或政策性银行给予研究开发项目的不同贷款额度，国家财政应提供贷款贴息优惠政策。此外，政府还应制定有关风险投资的税收倾斜政策，对风险投资收入免征营业税，并对其实行较低的所得税率；对法人、居民投资于风险投资公司获得的收益减征或免征所得税，加快风险投资机制的建立步伐，努力为企业自主创新创造良好的融资环境。

（二）实施激励政策，鼓励企业自主创新

由于企业在自主创新过程中很难将科研成果完全据为已有，一旦公开，就会使众多企业成为受益者，进而对建立创新型国家起到促进作用。从这个角度上看，企业的自主创新便具有公共物品的性质。为了鼓励企业自主创新，政府就应在税收政策方面给予自主创新企业以更多地支持：一是应对从事技术创新活动的企业给予适当的财政补贴和加速折旧、税收减免、纳税扣除等财税优惠政策，以有效降低企业的投资风险；二是应积极运用政府采购手段引导企业技术创新并给予财力支持，以对技术创新市场产生拉动效应，创造和增加企业自主创新产品的市场需求，有效降低市场风险，使企业的创新产品在市场拓展初期有比较稳定的市场保证；三是应建立科技开发准备金制度，允许企业税前按销售收入的一定比例提取科技开发风险基金，以弥补科研开发可能造成的损失；四是应调整和完善出口退税率，对自主创新能力强、科技含量高的产品，提高出口退税率，否则降低出口退税率，对高消耗、高污染的产品取消出口退税，以此鼓励企业把更多的资金和精力用在自主创新上。

（三）营造协作环境，促进产学研合作

产学研合作对促进技术创新、科技成果转化、提升科技竞争力和科技资源配置效率具有重要作用。大学及科研机构的学术研究和应用开发是产学研合作的前提，科研成果的商品化、市场化则是产学研合作的目标。这一目标的最终实现离不开政府尤其是财政的支持。作为政府财政部门，应从政策供给和资金投入两个方面对产学研合作给予支持：一是制定鼓励和促进产学研结合的各种财税、投资和贷款等优惠政策，对于创新程度高、风险性大、暂时不能带来经济利益的项目可以采取政府采购和补贴的办法，刺激其合作研发的积极性。二是加大对产学研合作的资金投入力度。一方面，政府应通过基金等形式对研发活动给予引导和支持，加强对企业研发中心、重点实验室的支持力度，促进产学研紧密结合，推动产业集群升级。另一方面，应建立健全多渠道的科技投入体系，建立以政府财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会资金和国外资金为补充、优惠政策为扶持的全社会科技投入体系。

三、完善财税支撑体系，加大节能减排力度

针对三门峡市目前在经济发展中面临的资源环境约束加剧的现状，而企业在节能减排方面又存在动力不足的问题，应尽快建立健全资源有偿使用和生态补偿机制，构建有利于科学发展的财税支撑体系。

（一）促进资源税体系改革，完善环境税费政策

一是应大力推进资源税体系改革，健全资源有偿使用机制，扩大资源税征收范围，将征税范围扩大到森林、草原、水源、地热等资源。完善资源税计税办法，把现行的以销售量和自用数量为计税依据，调整为以生产量或储量为计税依据，由“从量计征”改为“从价计征”，促使纳税人以销定产，防止企业不计生态成本、滥采滥挖的粗放生产经营行为。二是应建立健全矿产资源有偿使用制度，严格执行资源开采权有偿取得制度，引入竞争机制，彻底取消自然资源一级市场供给的双轨制，建立并严格执行通过招标、拍卖等市场竞争手段公平地取得资源开采权制度；加强对资源有偿收入的税源和费源的监管，实现税务与财政信息共享，共同监管资源税的征缴。三是应建立健全生态补偿机制。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立生态补偿保证金和补偿基金制度，扩大制度覆盖范围，积极构建生态环境补偿的长效机制。

（二）给力节能减排，完善财税支撑体系

一是应加大对节能减排的投入力度。增加对城市生活污水处理设施、农村污染防治的财政投入力度，对积极关停高污染企业的县（市）给予适当财力补偿。采取以奖代补等方式支持节能减排重点工程和技术创新、污水管网、生活垃圾处理场和污染减排监管体系建设。二是应完善鼓励节能减排的财税政策。鼓励企业淘汰高耗能、重污染的落后工艺、技术和设备；支持重点行业加快节能、节水、资源综合利用的技术改造，对节能企业给予财税上的优惠政策；调整资源税和污水处理费、垃圾处理费政策，促进“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）企业承担其应承担的社会成本，建立有利于企业自主治污的收费价格机制和利益驱动机制；推进排污权交易改革；采取强制政府采购等方式引导节能降耗，鼓励节能产品的生产和销售；改革完善出口退税机制，降低或取消高能耗、高污染和资源性产品的出口退税率，调整进出口环节关税政策，转变外贸增长方式。支持有利于发展循环经济的科技研发、技术推广和重大项目建设，建立有利于发展循环经济、节能减排技术创新的财税环境。三是应大力支持清洁能源和可再生能源的发展。建立健全清洁生产专项资金和可再生能源发展基金，加大实施节能降耗以及生态环保的财政激励政策力度，鼓励开发新能源和替代能源，支持节能降耗方面的科技开发、技术推广和重大项目示范。建立和完善鼓励风能、太阳能、地热能、水电、沼气、生物质能等产业发展的财税机制，解决困扰三门峡市经济发展的能源瓶颈问题。

四、发挥财税杠杆作用，扩大消费需求

针对三门峡市当前经济发展中消费需求短板效应以及出口在拉动经济增长的三驾马车中的经济贡献率偏低的现状，应主要从扩大消费、刺激出口、优化投资等方面进行财政调控机制的建立与完善。

（一）综合运用财税政策工具，积极扩大消费需求

1.发挥财政收入分配职能，提高城乡居民消费能力。要实现经济增长由“投资、消费、进出口”三驾马车协调拉动，必须扩大消费需求；扩大消费需求，必须增加居民在国民收入分配中的比重。从财政的角度看，重点可采取以下措施：一是加大财政对农民及城乡低收入群体的补助力度，落实好城乡低保等各项补助政策，逐步建立保障标准与经济增长同步提高的长效机制。二是增加就业再就业投入，实施积极的就业政策，通过职业技能培训和公共就业服务，促进解决失业人员就业问题，以就业促增收。三是加大社会保障财政投入，加快社会保障体系建设，消除城乡居民后顾之忧，为提高城乡居民的持续消费能力创造有利条件。四是支持落实最低工资制度，促进提高低收入者劳动报酬。五是完善支农惠农政策，重视破解“三农”难题，多渠道增加农民收入。六是支持义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资，促进事业单位人员增收。七是充分发挥税收等政策工具的收入调节作用，抑制不合理的收入分配悬殊现象。八是继续实施、完善并研究新的刺激消费措施，落实好家电下乡、汽车摩托车下乡、汽车以旧换新等政策措施，保持政策的连续性稳定性。

2.优化财政支出结构，建立扩大内需的公共财政保障机制。一是应根据经济增长速度逐步增加基础设施、基础教育、科学研究、生态建设和环境保护等方面的财政支出。这些领域的投资对保持三门峡市社会经济的持续健康和谐发展至关重要。二是应加大对医疗卫生、社会保障、贫困补贴等的支出比例，着力解决居民的就医和社会保障问题。居民刚性支出和未来养老等预期支出的减少有助于降低储蓄，为居民扩大消费、提高消费创造良好的环境。三是应加大对“三农”的财政支出，加强农村社会事业建设。支持社会主义新农村建设重点应加强对农村基础设施、农村义务教育、公共医疗卫生等社会事业建设，改善发展环境，减轻农民负担，促进农村经济又好又快发展。

（二）发挥财税杠杆作用，刺激出口，扩大外需

转变经济发展方式要求消费、投资和净出口协调拉动经济增长。与全国平均水平尤其是东部沿海发达地区相比，出口对三门峡市经济发展的拉动力很小。针对这一现状，实现三门峡市经济发展方式转变，必须充分发挥财税杠杆作用，刺激出口，扩大外需，加快三门峡市开放型经济发展。扩大出口规模，转变外贸增长方式，促进经济增长依靠消费、投资、出口协同拉动。其具体措施一是应制定优惠的财税政策，支持本辖区积极承接国际和沿海地区产业转移，不断扩大进出口规模。二是应充分利用出口退税政策，着力加快外贸增长方式转变。梳理和完善出口退税政策，发挥退税政策的导向作用，努力促进对外贸易从数量增加为主向质量提高为主转变，提升出口产品的结构层次和附加值；通过下调出口退税率甚至征收出口税，降低高能耗、高污染行业的产品以及资源性产品的出口；上调出口税率，积极扶持高附加值的机电产品和高新技术产品的出口，积极支持农产品尤其是深加工、精加工农产品的出口。三是应运用国家进出口结构调整资金、进口补贴资金等各项政策性资金，引导企业加大投入并提高自主创新能力，加快出口产品结构调整和升级换代，增强国际市场竞争力，大力推动出口贸易增长方式的转变。

五、优化财政资源配置，加快推进城乡一体化

城乡一体化的根本目的在于打破现存的城乡二元经济结构，强调空间布局、基础设施建设、产业发展、社会发展、生态环境建设与保护等方面的一体化，财政部门应通过财政资源的优化配置，促进城乡社会与经济协调发展。

（一）加大财政转移支付力度，促进城乡基础设施建设、社会发展一体化

财政转移支付应更多地关注农村特别是贫困地区的农村，尽快构建全覆盖的农村新型合作医疗体系并逐步提高水平，建立疾病预防控制体系、医疗救助体系，不断完善农村最低生活保障制度，着力解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、通信、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息技术推广等服务。不断完善贴息、补助、参股经营等政策，支持优质粮食、畜产品生产加工基地建设，促进龙头企业和农民专业合作组织发展，提高农业产业化水平。整合涉农资金，增加农村饮水、道路、沼气、文化、卫生等基础设施建设和公益事业投入，大力推进社会主义新农村建设，促进城乡基础设施建设、社会发展一体化。

（二）加大财政支持力度，引导城乡空间布局、产业布局一体化

按照城乡一体化的思路，科学编制市域生产力布局规划，加快新农村社区建设步伐，构筑城乡联动发展、整体推进的空间发展形态。坚持政府引导、统一规划、市场运作、群众自愿的原则，积极吸引社会资金参与城区建设和“城中村”改造。坚持走新型工业化道路，以县域和中心镇为依托，采用税收优惠、财政补贴等政策，以各类工业园区、物流区和农业产业化园区带动企业聚集，做大做强特色经济区，促进产业结构调整与优化升级，实现城乡联动发展。

（三）完善财税政策，促进城乡生态环境建设与保护一体化

通过不断完善财税政策，强力推进资源税体系改革，健全资源有偿使用机制；健全矿产资源有偿使用制度，严格执行资源开采权有偿取得制度；建立健全生态补偿机制，通过提高环境污染成本，加强资源保护，彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向，从传统的城乡污染梯度转移向城乡生态环境互动互补性转化，促进城乡生态环境建设与保护一体化。

六、发挥宏观调控职能，促进区域经济协调发展

针对三门峡市当前存在的区域经济发展不平衡问题，应通过优化财政支出结构、促进基本公共服务均等化、加大财政补贴和转移支付力度，发挥宏观调控职能，加快县域经济发展步伐，逐步形成区域间优势互补、协调发展的新格局。

（一）调整财政支出结构，促进基本公共服务均等化

缩小区域间经济发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。调整财政支出结构，使政府资金更多地投向长期“短腿”的社会事业，包括义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房、环境保护等方面建设。加大财政向贫困地区、资源枯竭型城市的转移支付力度，提高欠发达地区基本公共服务均等化水平。进一步健全市对县（市）区一般转移支付办法，探索建立县（市）区最低财政支出保障机制，增强困难县（市）区财政保障能力，推动区域间基本公共服务均等化。同时，应逐步提高扶贫标准，加大具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例，做好整村推进扶贫开发、产业化扶贫和搬迁扶贫等工作，创新扶贫开发机制，促进贫困地区加快发展。另外，还应积极发挥财政促进和保障主体功能区建设的作用，增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化公共服务。加大扶贫开发力度，创新扶贫开发机制，促进贫困地区加快发展，增强困难县（市）的财政保障能力，推动地区间基本公共服务均等化。

（二）加大转移支付力度，促进欠发达地区经济发展

通过调整财政支出结构促进地区基本公共服务均等化，可以在一定程度上缩小地区间发展不平衡的现状。不仅应向欠发达地区“输血”，还应通过加大转移支付力度及相应政策支持，促进欠发达地区经济发展，增强其“造血”功能，从而实现其经济发展的良性循环。加大转移支付力度，加快现代农业基地和以农副产品精深加工为主的加工基地建设。在生产力布局、重大项目安排等方面，支持资源型城市加快转型步伐。

（三）保障重大项目建设资金需要，增强市县财政实力

财政部门应积极主动围绕市委、市政府确定的重要项目做好融资服务，全力突破项目建设资金瓶颈，科学测算政府举债能力，合理举债促发展；应及时掌握国家有关货币信贷政策的最新动态，加强与各融资平台的沟通协调，做好融资服务，推动市县区域经济又好又快发展。

（四）实施财税优惠政策，促进县域经济加快发展

财税优惠政策的实施，有利于引导生产要素跨区域合理流动，促进企业向工业园区集中、生产要素向优势企业集中、人口向城镇集中，推动县域经济发展转型，有利于区域之间开展优势互补合作，鼓励发达地区向欠发达地区转移技术、资本和产业。以推动科技进步为主要内容的税收优惠政策，给予高科技企业、高附加值服务业以税基式减免为主、以税额式减免为辅的税收优惠政策，有利于县域高新技术产业的发展和产业结构的优化升级；成立县域发展基金或开发银行，以财政融资或政策性金融手段，加快县域经济发展步伐；及时兑现落实县域经济发展奖励资金，促进县域经济的不断壮大及发展方式的加快转变。