论中国公民社会成长的制约因素及其建构

○孔凡彬

论中国公民社会成长的制约因素及其建构

○孔凡彬

一般认为，所谓公民社会，是指国家和社会之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。可见，中国的公民社会既可指一种特定的社会领域，也可指在这一特定社会领域中活动的主体。据统计，20世纪60年代，全国性的社会团体大约有100个，地方性社团估计在6000个左右，而到2009年底,全国登记注册的社会组织总数达42.5万家。目前实际开展活动的各类社会组织中,包括大量无法按照现行法规登记注册的草根组织、境外在华社会组织、社区社会组织、农村社会组织及各种网络型、松散型的社会组织等,其总量约为300万家。且近年来更以年均增长30%以上的速度递增。公民社会的出现和成长，对于缓冲个人与国家的矛盾冲突、遏制公权力的专断、促进社会主义民主政治的发展以及建设和谐社会都有重要意义。

一、中国公民社会建设的制约因素分析

（一）立法方面的因素

关于规范民间组织方面的法律规范，目前仅见1998年国务院出台的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位管理条例》以及2004年的《基金会管理条例》，这些都是行政法规而不是法律，法效位阶低。中国至今还没有一部由全国人大制定的关于民间组织的“母法”，也没有保障公民政治自由的《结社法》、《新闻法》和《出版法》，这不利于民间组织的发展，也不利于发挥其自主自治的权力和协助政府治理社会的功能。

（二）审批登记和管理方面的因素

现行的管理法规对民间组织的登记注册限制性条件太多。根据《社会团体登记管理条例》，申请成立社团，除符合人、财、物和名称等法定条件外，还必须符合排他性的“非竞争性”和“限制分支”条件，特别是必须挂靠一个主管机关，即必须有“婆家”。民政部门对该社团的设立、变更和注销进行登记和年检，主管机关对该社团的业务进行管理、监督和查处。如此众多的限制特别是“挂靠婆家”这一规定所产生的消极后果是不言而喻的：其一是凭空设置一道门槛，限制了公民社会的健康成长；其二是大量非营利性组织干脆不在民政部门登记注册，而转向工商机关作为企业组织进行登记注册，扭曲了民间组织的正常形态；其三是导致民间组织与其业务主管机关形成了事实上的上下级关系，导致中国的公民社会行政化特征突出；其四是使不少民间组织干脆不登记而自行成立，不受任何监管地在社会上活动，使中国公民社会的发展在一定程度上处于失控的状态。

（三）主观认识方面的因素

表现为不少党政官员对民间组织的漠视甚至不信任。很多人认为民间组织不在体制内，对中国的社会政治生活无足轻重，成不了气候；更有人认为，民间组织的发展壮大，势必削弱党对社会的领导，削弱政府对社会的管理，甚至会动摇党的执政地位。而20世纪90年代东欧民间组织在“颜色革命”中所扮演的反政府角色，似乎正好证明了他们的这种判断。特别是波兰团结工会由“草根”而一跃成为执政党，更是使得很多人神经过敏。在目前中国各种社会矛盾高发、维稳费用日趋上升的背景下，很多官员对民间组织是带着有色眼镜来看的。

（四）文化支撑的因素

中国经历了漫长的封建社会，封建社会只有臣民没有公民，只有奴性而没有个性自由。封建君主不仅通过金字塔式的自上而下的等级制度来控制社会民众，而且借助一整套刻板生硬的伦理纲常对臣民进行奴化教育、愚民教育，这就逐步催生了依附性的臣民政治文化。普通民众被剥夺了参与公共政治事务的权利，只能扮演逆来顺受的臣属角色。“五四”运动在一定程度上促使了公民意识的觉醒，但由于战乱不断，中国一直没有建立起民主政治体制，因此真正的公民社会也就无从诞生。建国后前30年，由于长期实行高度集中的计划经济体制，每个人都从属于一定的单位，没有独立于国家之外的任何私人领域。持续不断的政治运动又使很多人至今心有余悸，公民的纳税人意识、责任意识、参与意识逐步淡漠。改革开放后，尽管出现了有利于公民社会成长的制度环境，但由于封建流毒尚存，加之中国公民受教育水平相对落后，市场经济下拜金主义又盛行，社会出现严重的道德危机和对政治的麻木冷漠，因此，建设公民社会的主体条件——培养具备独立思考能力而又具有强烈的责任意识和参与意识的现代公民，尚有很长的路要走。

除上述因素外，中国民间组织资金和人才缺乏，也是一个重要原因。据有关抽样调查表明，目前中国每个民间组织每年的经费平均只有2万元人民币，即使那些有幸拿到境外基金资助的社团，也同样面临着财政和政治两方面的困境。之所以民间组织资金困难，一是政府对民间组织的资助太少，二是相关税收政策不健全，导致社会捐赠不足。同时，许多民间组织管理人员待遇低，职业发展前景不明朗，因此其对优秀人才吸引力不强，从而影响到民间组织的整体素质和能力。

二、促进公民社会健康成长的路径选择

（一）完善相关立法

从宏观方面说国家应尽早制定《新闻法》、《结社法》，以将宪法中公民的言论、结社自由予以具体化、制度化，营造培育公民社会宽松的政治和法律环境。从微观方面说，一是修改现存《社会团体登记管理条例》中不合理的内容，特别是“挂靠”和“非竞争性”条款。废除“挂靠婆家”条款才能从根本上杜绝对民间组织的不适当行政干预，回归公民社会的正常形态；废除“非竞争性”条款有利于打破某一民间组织对特定地域和行业的垄断，防止民间组织利用该垄断地位营利，同时只有竞争才能促发展。二是降低准入门槛，将现在的“审批登记制”改为“备案登记”与“审批登记”相结合。对那些规模小、活动范围小、不涉及重大政治问题的兴趣团体、同人团体、社区组织实行备案登记制，无需审批；而对那些影响较大、活动范围较广、涉及公民政治参与或社会政治生活的重要民间组织，按照“规范的名称、必要的组织、固定的场所、专职人员、会员数量、资产经费、民事能力”等项基本条件，实行强制性的审批登记制度，对符合条件审批合格的民间组织发放许可证，并赋予其社团法人资格。三是对公益事业和非营利组织提供更多的税收优惠，着手完善适用于民间组织的税收政策体系。建议开征较高的遗产税，以鼓励捐赠和慈善事业发展，从而缓解公益组织的资金困难。

（二）转变政府职能，拓展社会组织的发展空间

社会的善治有赖于政府与公民社会的良好合作，在社会政治生活中民间组织不仅可以起到政府起不到的作用，而且还可以分担政府的部分社会管理和公共服务职能。现代政府的发展方向是由全能政府向有限政府转变。政府既要提高公共服务质量，又要降低成本，最有效的办法，便是将更多的事务特别是某些公共服务职能交由民间组织去管理，充分发挥民间组织的社会自治功能。政府可以让合格的民间组织通过竞争性的方式，承包部分公共服务，这样既可以减轻政府自己的负担，还可以降低公共服务的成本，从而提高公共服务的质量。除此而外，对从事公益事业的民间组织，特别是那些从事环境保护、公共卫生、义务教育、扶贫济困等活动的民间组织，政府应给予直接的财政资助。

（三）大力发展市场经济

市场经济的核心是自由、平等和公平竞争，这就必然培育和塑造现代人的独立人格和契约精神、平等自由观念和维权意识，这些观念恰恰是构成公民社会的主观要件。同时，在市场经济走向成熟的过程中，各种商会、行业协会迅速成长起来,成为降低交易成本、规范市场秩序、抗衡反倾销浪潮的重要机制。这些商会、行业协会本身就是公民社会的重要组成部分。另一方面，市场经济的发展，既为中国公民社会提供了活动舞台，又为公民社会的发展提供了物质条件。

（四）建设公民文化，培育公民意识和公民对政治生活的有序参与精神

构建公民社会的主体条件是要有合格公民，包括两方面：一是要有公民权利和责任意识，二是要有自治能力。这就要求党和政府在对公民进行传统的爱国教育、法制教育和道德教育的同时，还必须注意吸收国际公民社会的某些普遍价值，如人权和公民权意识。这就要求我们必须扬弃并超越中国传统的臣民政治文化,大力提倡契约精神,真正树立纳税人意识、法治观念、责任意识以及人权与公民权意识等,造就出具有平等自由理念和独立思考能力的现代公民。近年来荧屏上铺天盖地充斥的帝王戏其实是一种臣民文化，对现代公民教育是有百害而无一利。全社会应该树立这样的理念：“不要叫我老百姓，叫我公民！”在这方面，公共知识分子应该起到中流砥柱的作用。另一方面，是要培育公民对政治生活的有序参与精神，这就需要真正深化政治体制改革，以唤醒国人对政治生活的热情和信心。

三、促进公民社会成长的现实意义

党的十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力……重视社会组织建设和管理。”这就从政治上高度肯定了公民社会在社会管理机制中的重要作用。在改革进入深水区的今天，大力建设公民社会具有巨大的现实意义。

（一）有助于建设和谐社会，在“私域”与“公域”之间建立缓冲带

改革开放前，由于我国奉行的是高度一元化的组织和领导体制,国家与社会的关系基本上是国家社会不分,国家对社会资源进行全面的控制和垄断,国家吞没社会,政府湮灭民间，个人与国家之间没有任何缓冲层。既然个人的生活几乎完全取决于国家，个人在把得到的好处归功于国家的同时，也会将生活中的一切不如意归咎于国家，致使国家面临着来自民众直接的、刚性的冲击。而目前正在兴起的中国民间组织正是沟通政府与公民的一座重要桥梁。善治的实质在于政府与公民之间的良好合作，但这种合作并不总是直接的，常常需要一个中介组织进行协调，而民间组织就是这样一种中介。一方面，各种民间组织及时将其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一方面，将政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间组织正是在这一利益诉求和利益协调的过程中，推动政府与公民间的合作，促进了善治。从2009年媒体评选出的公民社会十大事件中，我们可以看到，参与社会治理的多元主体已经渐次涌现，政府与民间的良性互动正不断激活治理体系和制度向善的力量，理性在公共治理中的份量正逐步上升。

（二）有助于解决“政府失灵”和“市场失灵”现象

市场经济条件下，政府和市场都不是万能的。政府因考虑到治理的成本,无法包揽一切社会问题；市场经济部门因为追逐利润的本性,也不可能直接去做那些没有经济回报的事情。而公民社会中的非营利组织，以其亲近民众、灵活机动和规模小、效率高的优点,较为理想地填补了国家治理的空白，并发挥积极的作用。例如在扶贫济困、环境保护、抗震救灾、帮助弱势群体和失学青少年等方面,中国许多民间组织均发挥了极积作用，“希望工程”和各种爱心基金会就是很好的例证。民间组织在这些方面卓有成效的工作，改良了社会风气，增强了公民对民族国家的认同，从而促进了社会稳定。

（三）有助于社会主义民主政治的发展

村民委员会和居民委员会是中国农村和城镇最基层的社会自治组织，也是中国20世纪80年代最重要的政治体制改革成果。它们由城乡居民自愿选举产生，实行村民和社区居民自治，是非政府组织。这两项成果可以看作是中国政治体制改革的试点和起点。中国的政治体制改革应该走渐进式道路，我们可以在完善村民自治和社区自治的基础上，通过总结经验和教训，逐步扩大自治和直选的范围，从而促进社会主义民主政治的发展。另一方面，民间组织的发展壮大，对于遏制公权力的专断、监督公务人员依法行政和执法方面，其作用亦不可小觑。在近年的孙志刚案、彭水诗案和警察千里进京抓记者事件中，我们都看到了公民社会的强大声音，甚至有些政府决策都因民间组织的质疑或反对而最终被迫取消，如厦门P X事件、怒江13级水坝工程项目等。当然，民间组织影响政府决策的主要方式还是积极合作参与，就是很多专业社团和学术组织开始承担起政府智囊的角色，为政府决策提供咨询和参谋，从而对政府决策产生重要影响，推动政府的决策民主化。

（作者单位 武汉交通职业学院）

（责任编辑 韩淑贤）