武汉市农产品质量安全工作现状和发展对策

程耀明

近10年来，特别是2006年《农产品质量安全法》颁布实施以来，武汉市农产品整体质量水平大大提升，各项监管措施基本到位，农产品质量总体上是安全的。武汉市农检中心在对市场上农产品的多年监测结果表明，合格率基本在98%以上。在农业部近10年对全国大中城市蔬菜、食用菌、猪肉产品、乳品、水产品等的监督抽查结果中，武汉一直是位居前十，一半产品的检测合格率在全国居于前三，已连续5年未发现农产品质量安全中毒事件。

1 农产品质量安全工作现状

1.1 突出重点管好三个环节

①投入品环节 蔬菜农药、动物饲料、兽药、渔饵、渔药等投入品由区农业局所属的专业监管部门（如农药管理站、饲料办、动物卫生监督所等）与生产经营者签订责任状，定期检查与日常监管相结合，并明查暗访，对生产销售违禁投入品的纳入黑名单，并定期公布。

②生产环节 对于实施企业化、园区化（小区）生产的基地，一律按标准化要求组织实施生产并示范带动；全市2万hm2农田（占10%）和60%的畜牧、水产养殖基地实施标准化生产，市区政府对这些基地和小区在基础设施建设项目、推广项目以及净菜上市项目上予以支持，由此形成诸多农产品品牌，全市共取得有机食品、绿色食品和无公害农产品3种认证的达548个。

③流通环节 重点抓好批发市场的监督检查，对白沙洲市场、徐东万吨冷库、华南海鲜城等市区农检中心长年直接检测不断人，督促各类市场配备足够的人员、设备进行自检。对其他市场采取巡回抽检、定期通报。对于检测结果，全市统一实施媒体曝光，每月公布一次上月结果和上期曝光问题的整改情况，一旦查出问题就追溯源头，一直查到投入品生产经营环节，着重对违法违规投入品生产经营的加重处罚。后面各环节只要不出现后果，一般不处罚。2009年全市市区两级抽检农产品140万批次，其中蔬菜、食用菌、水果、菜叶等检查130万批次；生猪、水产品抽查10万批次。市级定量检测1 600批次 （目前区级和绝大部分企业还不具备定量检测能力），定性检测6万批次。

1.2 建立了“两级三层”农产品质量安全监管体系

农产品质量安全被作为市食品安全的重要内容一并纳入区政府一级责任目标，实行 “一票否决”。武汉市推行的“两级三层”监管模式，被农业部确定为全国三大模式之一，在2009年农业部西安会议上进行重点交流，主要内容是：一是市及16个区（含开发区）两级全部建立了农产品质量安全监管机构，负责农产品质量安全监督管理工作。由市、区两级主管部门明确一个管理处室（科室），综合协调农产品质量安全工作，同时建立一支执法队伍，实行农业综合执法，做到“领导、机构、场地、人员、经费、制度”六落实。没有设立农业部门的中心城区，由区人民政府和管委会指定有关部门负责农产品质量安全监督管理工作。二是健全“三层”检测体系。第一层是市、区两级农产品质量检测机构；第二层是农产品生产基地自检机构；第三层是农产品流通环节（包含批发市场、超市、农贸市场、大型生猪屠宰场等）的自检机构。通过“三层”检测，基本实现了农产品从生产到销售的层层把关和全程监控。

1.3 率先在蔬菜质量安全上立法和执法检查

2003年4月24日，武汉市在全国率先颁布了《武汉市蔬菜农药残留监督管理条例》，2007年7月26日市第十二届人大常委会第四次会议又根据《农产品质量安全法》的要求对其进行了修订。与此同时，市人大及时组织农产品质量安全执法检查，2010年3～6月市人大常委会再次进行了执法检查，对该项工作执行情况给予了充分肯定，并对生产准出、市场准入、可追溯制度等方面的不足提出了限期整改的要求。

2 农产品质量安全工作存在的主要问题

2.1 几个认识上的误区

①片面地认为农产品质量是农业部门的事。很多人认为农产品质量安全是农业部门的事，是郊区的事。其实不然，农产品质量安全工作是政府的重要责任，《农产品质量安全法》第五条规定农产品质量安全监管工作交给哪个部门具体承担，政府应该明确具体承担责任的部门，武汉7个中心城区落实较好。

②对所有农产品质量不信任。社会上很大一部分人对农产品质量一直持怀疑态度，认为这也不能吃，那也不安全。他们认为：农村组织化程度低、标准化生产水平低，没有不使用农药或添加剂、防腐剂、保鲜剂等投入品的；农产品质量监管差，外来农产品多等，政府部门管得少，管不了，管不好等；还有监督检测不可能全覆盖。这就像有人犯罪，是否就要对全体民众都不相信了呢？如果对所有的品种、所有的有毒物质，都要进行检查，无论是从技术、手段，还是人力、成本，都是做不到的。而且产品中所含的有毒物质是变化的，如2008年所销生猪的莱克多巴胺、乳品中的三聚氰胺都是新发现的，“两胺”搞得我们“不安”。实际上现在所反映出来的问题和我们监测的结果，绝大多数是放心的，而且越往后走是越放心，因为农民组织化程度在不断提高，标准化生产出来的农产品越来越多，监管措施也是越来越完善，而且对出现的问题越来越重视。

③业内外对做好农产品质量安全缺少信心。很多人包括部分从事农产品质量安全工作的同志，对做好农产品质量安全工作缺乏信心，存在畏难情绪。实践证明，管与不管是大不一样的，20世纪90年代末，那真是“七处冒火、八处冒烟”，那时候武汉被抽查的蔬菜质量合格率只有37%～50%。但通过十几年的探索实践，我们也摸索出了很多的经验和做法，有很多农产品质量安全工作武汉市都走在了全国前列。这是各方努力的结果，其中也有市人大在立法、执法检查、提议提案方面为我们做的大量工作。说明真正管起来，树立高度的责任感和紧迫感，把保护消费者的食品安全始终当做头等大事来抓，完全是可以做好的。

④认为监督和检测是政府的事。相当部分农产品生产经营企业认为农产品质量安全是政府的事，检测也应是政府部门的事，因此出现检测不到位，相当部分的农贸市场和外来超市检测形同虚设，人员配备少，经费少，抽检批次少，甚至把政府扶持配备的检测仪器束之高阁，这是极其错误的。企业是农产品质量安全责任主体，对所经营的农产品质量承担的是法定的责任。特别是农产品批发市场，要切实履行检测责任，《农产品质量安全法》作了明确的规定，我们要加强宣传、培训，督促检查指导企业承担这个责任。

⑤对农产品质量安全盲目乐观。有的区和单位忽视农产品质量安全工作的责任，对农产品质量安全工作存在的困难和问题、薄弱环节不研究、不汇报、不建议，认为出不了大问题。认为过去没有人抓，照样过来了，没出现问题，农产品质量安全工作是一个需要长期不懈努力的动态管理过程，不可能一劳永逸。如果一个地方长期不重视，各项措施不落实不到位，对出现的问题不过问不研究，总有一天会出问题，小问题成大问题了，到时是会算总账的。

2.2 若干难点问题

概括地说，农产品质量安全工作难点主要是千家万户生产监管难，批发市场农产品物流量大检测难，难以逢进必检，技术手段落后，难以适应快捷准确检测的要求，具体地说，存在9个方面的问题。

①执法手段落后，难以适应农产品鲜活性、快捷性要求的问题。目前我们对农产品的抽检主要以定性检查为主，出现问题就要按法律要求作出处理，以检测结果为依据，必须是具备有资质的检测机构的定量检测，但我们要取得这种定量结果，所需时间较长，需24～48 h，这就与农产品的鲜活性需求快速检测形成矛盾。实际工作中，我们一般采用定性方式查出有毒或超标，情况比较简单，对数量少、价值较低，经营者又愿意配合，就按简易程序，与业主协商，现场销毁，不作立案处理。如果遇到数量大，标的高的，就严格按一般程序的立案要求，协调工商部门立案查处。

②农药在农业生产中需要使用和农产品质量安全需要禁用、限用的矛盾。从农产品质量安全的要求来讲，对农药存在禁用限用，最好是禁用。现在从上到下都有这样一种争论，是否把禁用农药禁止生产了，但工业部门认为这是农业部门没有管好农业生产环节的用药问题，要求工厂停止禁用农药的生产是没有道理的，特别是农药生产企业不同意，全国涉及从业人员20多万人、几百亿的产值。现在最可能的结果是：对禁用农药严格限量生产和严格登记审查销售。全国禁止生产5种农药，武汉加了5种成了10种，但外地没有禁止销售，这个监管难度是很大的。

③添加剂、保鲜剂、防腐剂等投入品的监督问题。近几年，各种添加剂、保鲜剂、防腐剂等，也称植物生长调节剂和激素，在不断使用，而国家也是允许使用的，关键是现在滥用了，一是超量使用；二是扩大范围使用；三是把不相干的化工原料滥用，如三聚氰胺在乳制品中的使用，4月22日卫生部公布的乳品标准中，就没有对三聚氰胺设置标准，因它本身就是非食用物质。这里有一个标准问题，现在法律规定的只是强制性执行的标准，而其他的非强制性执行的标准，管起来难度很大。一是缺乏标准；二是缺乏检测手段，三是缺乏法律依据。

④化肥、重金属、病原微生物等的检测问题。农业部对蔬菜的检测指标现在是60多个项目，而且不断上升，日本、欧洲检查200～400个项目。严格来说，从全国而言，这方面监管难度更大。由于它很少直接危及人的生命安全，带来的后果是长期的、缓慢的、隐形的，所以百姓反映不是很强烈。往往媒体一提及说某位专家说，问题很严重，对人的健康危害很大等，就会引进强烈反响，这里主要存在缺乏标准、检测手段和法律依据的问题。

⑤乡（街）、村农产品质量安全监管难的问题。《农产品质量安全法》对乡（街）、村的监管职责没有明确界定。仅有第四十条中提到乡政府在出现农产品质量安全事故时的及时处理和报告的要求，我们现在的市区执法队伍、检测手段十分有限，全市20多万hm2耕地，10万hm2水面，依靠他们实施监管的全覆盖是不可能的，因此现在正在推进的是乡镇“三站合一”的模式，即农技推广，动植物防控、农产品质量安全监管“三位一体”，2010年在江夏试点，目标是3年内完成。

⑥农业组织化程度低与农业标准化生产滞后问题。农产品质量是生产出来的，而不是检测出来的，关键靠大面积推广标准化生产，有了标准化生产，就有了品牌的诚信，目前主要做法是引进企业适度规模地发展农业生产，实施标准化生产，市农业局从基地建设到技术推广、培训，与种子、肥料、饲料、农药、兽药等生产经营企业联系，与企业、园区、合作社合作实施标准化生产，以此带动引导农户实施标准化生产，促进农产品质量安全水平从根本上提高，让农民增产增收。

⑦农产品生产、经营单位自检工作难以到位问题。武汉市现在的自检状况是：30%的企业检测基本按要求到位，60%是部分到位，10%的做得很差或基本没做，国有企业做得普遍好于民营单位。超市最好，批发市场次之，集贸市场较差。很多企业认为检测是政府的事，即使企业要检测，也应由政府投入，因此不愿意多投入和多配人，更有甚者公开抵制，不落实检测工作的“六落实”要求。

⑧农产品销售难以做到优质优价问题。农产品生产经营企业常常以高出常规很多的成本生产经营农产品，而难以实现优质优价，因此生产经营企业内在动力不足，不可能做赔本的买卖。这里有一个逐步引导消费的问题，武汉市2009年开始实施的净菜上市工程，已有40多个专区专柜，个别专店势头很好，比较有代表性的是武商量贩生活馆和中百仓储友谊路店的生鲜区、净菜区办得很好，很受消费者欢迎。

⑨外来农产品的监管难度大问题。武汉地处“九省通衢”的特殊区位，在全国大市场、大流通的背景下，武汉已成为华中地区最大的农产品集散中心，因此武汉市农产品来源复杂、品种多、流动量大，追溯难，监管难度大。2010年海南“毒豇豆”的查处得到了市政府、市民和媒体的充分肯定，它实质上也反映了外来农产品监管难和与其相配套的生产准出制度和市场准入制度滞后的问题。

3 农产品质量安全监督管理工作的对策

3.1 建立“标本兼治、着力治本”的长效监管机制

按照《农产品质量安全法》的要求，坚持依法行政，既保证市民消费安全，又让农民从提高农产品质量中增收，既防止乱作为，又防止不作为，按照“标本兼治、着力治本”的原则建立农产品质量安全长效监管机制。

①按属地管理原则，坚持层层签订责任状制度要采取分片包干，市与区、区与乡、乡与村层层签订责任状的方式，加大对甲胺磷等10种高毒高残留农药的农业投入品的监管、查处力度，特别是加强农资市场的监管，与农药、兽药、饲料等业主签订不经营违禁投入品的责任状。从2010年开始，村级凡新签订土地流转合同时，必须将禁止使用高毒高残留农药写入承包合同，从源头上保证蔬菜生产安全。

②建立农产品质量安全标准化生产制度 从2010年开始，要求全市的农业技术推广项目必须与推广标准化生产结合起来实施，引进的业主从事蔬菜生产必须以实施标准化生产为前提，以加大新品种、新技术、新产品的推广。

③建立培训制度 定期开展对农民、企业和合作经济组织等从业人员的培训，深入田间地头指导科学用药、合理用药。

④建立农产品质量安全监测制度 市、区农产品检测中心要有计划的开展农产品质量安全抽检，同时督促和指导各农产品生产、经营单位加强自检，确保市民消费安全。

⑤全面推广追溯制度 督促和指导农业生产大户、生产企业、合作经济组织建立生产台账和记录；引导自产自销户逐步建立生产销售台账和记录；鼓励企业依据市场规则积极探索农产品质量安全可追溯试点。逐步建立全市农产品质量安全可追溯制度。

⑥继续加大净菜上市工程的力度 开拓新的消费群体，鼓励建立和壮大以蔬菜为主的农产品配送企业，引导消费，实现优质优价，为农民增收、企业增效服务。按照“八有八无”的标准组织企业和园区实施标准化生产，并按净菜的要求整理加工、包装、贮藏、运输和上市销售。

⑦加大品牌创建和推广力度 推进有机食品、绿色食品、无公害农产品、地理标志和名牌产品的认证和创建，加大市场营销力度，组织农超对接，用市场的方式引导农民和企业提高农产品质量。

3.2 进一步完善农产品质量安全监管体系建设

①完善市级农产品质量安全监测体系，扩大监测范围和品种。进一步完善市级农产品质量安全监控信息平台，增加食用菌、水产品、水果的监测批次。

②加强区级农产品质量安全监管体系建设，强化区级检测机构检测能力建设。

③积极开展乡镇农产品质量安全监管机构和村级服务站点的建设。用3年时间在全市普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等“三站合一”的公共服务机构，逐步建立村级服务站（点）。对基层公益性农技服务人员进行知识更新培训，提高他们的综合素质、增强服务水平。进一步完善“以钱养事”机制，建立相对统一的乡镇农技、动植物疫病防控、农产品质量安全等公益性服务模式，建立农技推广责任制和农技人员考评机制。同时创新农业技术推广项目实施机制。从2010年开始，对全市农业技术推广项目实行面向社会招标，市场化运作的新模式。

④督促农产品生产基地和经营单位建立和完善农产品质量安全自检机构。

3.3 强化重点地区、重点时期、重点品种的监管

①强化农产品批发市场和集贸市场的监管。特别是对农产品批发市场要督促其配备足够的人员和设备，加大检测密度，对进场的农产品实行“逢进必检”；对其他企业自检不到位的情况，加大处罚力度；针对超市近期超标现象较多的情况，重点研究提出整改措施。

②强化外来农产品质量安全监管。加大对外来农产品的抽检力度，增加抽检频率，秋季加强对北方品种、冬季加强对南方品种的抽检。

③强化夏季高温季度的监管。容易发生虫害的，要增加检测强度，全面覆盖强化农产品质量安全监督管理。

④强化节假日等敏感时期的农产品质量安全监管。重点加强重大节日期间的监管，全面落实各项农产品质量安全监管措施，加大对不合格农产品的查处和违法行为的打击力度。

⑤强化重点品种的监管。对检测超标的农产品和市民反映突出的主要是豇豆、小白菜、竹叶菜等16种重点品种和瘦肉精、孔雀石绿等实施重点检查。

3.4 加强农产品质量安全监管队伍建设

继续采取举办培训班、组织业务骨干现场指导、选派人员到大专院校和科研院所进修、组织人员赴先进单位学习考察等多种形式，加强对农产品质量安全监管人员和检测人员的业务培训，努力建设一支业务精、素质高的农产品质量安全监管队伍。

3.5 继续实施农产品质量安全曝光制度

2010年将继续在当地主流媒体上公开发布农产品质量监测结果，并考虑增加市民媒体公开发布农产品质量安全监测信息。