尼尔基工程实现良性运行的思考

毛俊艳

（嫩江尼尔基水利水电有限公司，黑龙江 齐齐哈尔 161005）

尼尔基水利枢纽工程是嫩江干流上唯一一座控制性工程，总投资76.59亿元，总库容86.1亿m3。工程以防洪、城镇居民和工农业供水为主，结合发电，兼顾改善下游航运和水环境，并为松辽流域水资源的优化配置创造条件的大型控制性工程。

1 工程现状

工程于2006年底建成并投入运行。3年多来，已经发挥了显著的社会和生态效益。特别是2007～2008年嫩江流域适逢严重干旱，降雨量均为建国以来最枯年份，仅占多年平均水量的30％～40％。按国家防汛抗旱指挥部门批准的方案，科学调度，满足了下游农业灌溉、大庆供水、扎龙湿地补水、吉化双苯厂爆炸水污染事故环境用水，及下游沿岸工业和城镇居民生活用水等社会需求。今后将为嫩江流域经济社会发展，尤其是东北商品粮基地增产、老工业基地振兴等发挥极其重要作用。

然而，由于该工程主要承担的是公益性任务，社会效益虽然突出，但经济效益较差。总装机仅为25万kW，上网电价偏低（每度电0.357元，为还本付息电价的75％），远远没有达到设计电价水平（初步设计时测算的不含税上网电价为0.45元/（kW·h）），平均年发电收入1.4亿元左右，难以承担工程维修养护等日常费用支出。同时，工程利用中国建设银行贷款13.39亿元，贷款期限19年，平均每年还本付息至少1.54亿元，高峰还款将达到2.87亿元，给工程造成无法承担的巨大资金压力。工程运行初期又赶上枯水期，为了偿还银行贷款本息，截至2008年底已经占用水保环保工程和移民资金7 272万元（被银行强制划走），占用施工单位质保金3 173万元，占用合同尾款2 135万元，累计亏损9 101万元。工程运行陷入极大困境，难以正常发挥更大作用。

2 问题成因

（1）管理体制不适。按照国务院批准的《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发[2002]45号）精神，承担以社会效益为主的水利工程管理单位，不具备自收自支条件的，应定性为事业单位。尼尔基水利枢纽工程是以防洪、供水等社会效益为主的大型水利工程，不能做到“以电养水”，根本不具备“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”企业条件。

（2）贷款额度过大。据中国国际工程咨询公司财务评价报告：按批准的上网电价、设计发电量、现行的贷款利率和偿还期限，在只计发电收入情况下，最大贷款能力8.49亿元，工程本身额外承担了社会公益性贷款为4.90亿元。

（3）供水没有收益。目前尼尔基水库主要是通过下游河道补偿供水，且各用水户在工程建设前基本形成了取水规模。因而，对于下游各业用水只是起到补偿调节作用，提高了供水保证率，很难计量和收取供水水费。

（4）上网电价偏低。国家发改委2007年9月批准尼尔基水电站含税上网电价为0.357元/（kW·h），可研评估时测算的不含税上网电价为0.43元/（kW·h），初步设计时测算的不含税上网电价为0.45元/（kW·h）。上网电价与前期设计阶段测算的上网电价差距较大，降低了工程的贷款偿还能力。

（5）来水量偏少。尼尔基工程运行以来，2006年入库水量77.37亿m3，占多年平均水量的73.89％，发电量2.05亿kW·h，发电收入3 366万元；2007年入库水量32.90亿m3，占多年平均水量的31.42％，是建国以来最枯年份，发电量3.14亿kW·h，发电收入7 319万元；2008年入库水量44.88亿m3，占多年平均水量的42.86％，发电量1.43亿kW·h，发电收入4 683万元。由于连续遇到枯水年份，一方面发电效益较差；另一方面为了缓解下游各业用水矛盾，按照上级指令增加了特需时段放流，发挥了较好的社会效益，损失了自身较大经济效益。

3 解决措施

3.1 突出主业，优先抓好工程运行管理

作为嫩江干流上唯一的控制性工程，按照科学发展观和水利部党组可持续治水新思路总要求，把民生水利放在更加重要位置，优先抓好工程防汛度汛、兴利调度，确保枢纽工程的安全运行，为嫩江流域国民经济和社会发展发挥出不可替代的作用。这是尼尔基工程主业，更是定性和存在的基础。

（1）扎实做好防汛工作，确保枢纽安全度汛。要认真贯彻执行《防洪法》及国家防总批准的《尼尔基水利枢纽洪水调度方案》，按照“防大汛、抢大险、抗大灾”的要求，切实做到认识、领导、组织、责任、措施“五到位”，确保工程安全度汛，为全流域防汛做出重要贡献。要进一步完善《尼尔基水利枢纽防洪抢险应急预案》、《尼尔基水利枢纽防汛制度》。要成立防汛指挥机构和防汛抢险队伍，备足抢险物资。要认真做好水情自动测报系统安装、调试、运行管理工作。汛前做好遥测站设备、水情中心站网络设备检查，水库水情、调度资料的收集整理工作。要认真做好汛期雨水情测报和预报工作，密切关注流域内雨情水情、水文气象信息，及时组织会商，提出合理出库流量。

（2）努力提高水库调度水平，为下游各业用水提供了可靠保证。按照由“控制洪水向洪水管理”的新时期治水思路，正确处理局部利益与整体利益之间关系，按照《尼尔基水库兴利调度管理办法》及调度计划，适时调整下泄流量，为流域工农业生产、城镇居民生活、生态环境改善用水提供可靠保障。按照松花江防总调度要求，认真做好枯水期的水资源应急调度工作。组织开展水库“动态汛限水位”研究工作，为科学蓄水、合理调度水资源、发挥更大发电效益提供技术支撑。

（3）切实做好枢纽建筑物养护维修，确保工程安全运行。全面抓好枢纽运行管理，特别是连续高水位状态下的工程安全运行。加强对主坝、副坝、电站厂房、溢洪道、灌溉输水洞等主要建筑物和设备的检查、监测、养护，确保工程设施在连续高水位状态下的运行安全。高度重视安全生产管理工作，始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，明确安全生产目标，制定有效防范措施，认真进行事故隐患大检查，严肃处理安全事故责任人，积极开展“安全生产月”活动。扎实做好辖区治安综合治理、安全防火工作，确保辖区内不发生重特大刑事、治安案件及火灾事故，为工程充分发挥效益创造了优良环境。

（4）加强发电厂运行与生产管理。发电厂以构建平安企业、和谐企业为目标，注重加强安全管理，全面提升安全性管理水平；重视电厂运行硬件设备的配置和维护，保障设备的完好与稳定；加强人才引进与培养，实现职工整体技术水平的稳步提升。不断促进发电厂生产管理工作程序化、制度化和规范化，不断发掘自身资源和人才优势，不断向现代化电力企业管理模式转变，努力创建一流水电企业，实现经济效益最大化和长远发展。

（5）强化尼尔基水利枢纽水资源保护工作。尼尔基水利枢纽是下游工农业生产和城镇居民生活的重要水源工程，远景承担着“北水南调”的龙头作用。保护好尼尔基工程水资源责任重大。必须会同国家及地方环保部门，根据国家环境保护有关政策和规定，结合工程实际情况，编制出台《尼尔基水利枢纽环境保护管理办法》、《尼尔基水利枢纽环境监测评价实施方案》、《尼尔基水利枢纽重要供水水源地保护应急预案》等，明确职责，健全机构，制定规章，配齐工作人员，积极开展环境保护与水土保持工作，妥善应对突发性水污染事件，让工程在流域经济和社会发展中发挥出更大作用。

3.2 抓住重点，解决好制约工程良性运行问题

公司将始终把解决工程管理体制不适合、还本付息压力大等问题作为工作重点，采取多种方式、多种渠道、积极向上级反映，促进制约工程良性运行问题尽早解决。

（1）积极协调国家有关部委，按照准公益性水管单位体制，尽快批准组建事业单位性质的尼尔基水利枢纽管理局，落实公益性部分的运行管理和维修养护经费，保证尼尔基工程防洪、生态环境供水等社会效益的发挥。

（2）积极与有关各方协调沟通，一方面争取在提高电价、收取水费等方面有实质性进展，以解决靠工程自身经济效益不能还本付息问题。另一方面争取改变融资结构，减免承担公益性部分的贷款。根据中国国际工程咨询公司对尼尔基水利枢纽进行财务评价：按批准的上网电价、设计发电量、现行的贷款利率和偿还期限，在不计入供水收入情况下，最大贷款能力8.49亿元，需财政一次性补贴4.90亿元用于偿还贷款。只有通过国家财政一次性注入4.90亿元资金，工程能够从本质上解决还本付息问题。

（3）积极协助水利部、松辽委做好《尼尔基水库管理办法》报批工作，为尼尔基水库资源有序开发、合理利用、科学管理提供有力依据。

3.3 改革创新，为工程运行管理提供体制机制保证

改革创新是尼尔基工程抓好运行管理的关键，也是使其走上良性发展道路的助推器。

（1）在体制上创新。根据尼尔基工程性质，应该将其定性为准公益型工程，实行“事企并行”的管理体制。但是，即使国家批准成立尼尔基水库管理局，也只能是“小事业大企业”模式。因此，我们一定要按照准公益性水利管理单位性质，建立起“管养分离”的体制，充分利用社会和自身的有效资源，采用先进的、符合自身特点的运行管理模式，搞好供水、发电等经营管理，用最小的投入，最大限度地实现工程的经济效益。采用自行管理与招聘、委托管理相结合的运行管理模式，实现人力、物力、财力的最优配置。机关主要承担工程运行管理，人员要少而精，做到一人多职、一专多能。机关常设机构主要负责水文水情水质测报、水库运行调度、水资源及环境保护、枢纽安全管理等。大坝的维修养护不设专职大中修人员，可通过公开招标方式，委托社会完成大中修任务。电站、水厂主要管理人员和骨干技术人员应是本公司正式员工；不设或少设专职大修人员，可通过公开招标方式，委托社会完成大修任务。

（2）在机制上创新。搞好劳动人事制度改革，建立起适应公司发展需要的选人用人机制和激励约束机制。在用人机制上，实现职工能进能出、干部能上能下的局面；在分配机制上，打破传统工资制，制定保留档案工资、实行内部工资改革方案，分配向一线、贡献大者倾斜，突出政绩、业绩、实绩，合理拉开各类人员收入差距。

（3）在制度上创新。建立一套适合尼尔基工程运行管理的规章制度，用制度管人、管事，用制度实现科学管理。另外要实施标准化管理，用信息化建设促进现代化。

（4）在精神文明建设上创新。创新活动的内容、形式和载体，开展群众喜闻乐见的文体活动，陶冶职工的道德情操；推进富有成效的职工思想政治工作，大力倡导“八荣八耻”，弘扬中华传统美德、社会公德、职业道德，努力建设文明、和谐水管单位。

3.4 多种经营，增强尼尔基工程良性运行能力

应在确保防汛抗旱、城镇居民饮用水的前提下，充分利用水土资源、固定资产等，在总体规划的基础上，通过承包租赁、有偿转让、引进资金或技术合作开发等形式加以利用，扩大经营渠道，搞活多种经营，壮大公司经济实力。

（1）提早做好供水管理。尼尔基工程目前虽然没有直接供水功能，但对天然河道水资源调节作用巨大。所以要提前研究供水计量方案，做好相关水价的方案制订、报批工作。在计量方式上，可以在取水口主江断面以多年平均来水量为基数，高出基数的水量收取水费。在管理方式上，在用水户单一情况下，可以成立水厂自行收缴；也可以委托地方有关部门代收水费，利益共享。在水价制定上，要分清不同种类供水，分清枯水期、丰水期，坚持“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，按照“两部制水价”（基本水价和计量水价），进行水价核算，制定出合理的供水价格。

（2）充分利用水土资源。一是水面开阔。在水库正常蓄水水位216.0m高程，相应水面为498.32km2；二是水质好，嫩江又是国内水质最好的两大江河之一，水质在国家二级标准以上。以上两个优点可以积极发展养殖业。三是消落区土质好。水库类似平原水库，在水库正常蓄水情况下，有相当大部分土地在216.0～216.78m高程之间，库尾有大量的耕地和草地，可以发展种植业、畜牧业。

（3）积极开发旅游资源。尼尔基的旅游资源也比较丰富，除了工程本身所形成的气势恢弘、蔚为壮观的人文景观外，南有国家级扎龙自然保护区，北有世界地质公园五大连池风景区，西有国内知名的呼伦贝尔大草原。尼尔基水库已于2007年被水利部批准为“全国水利风景区”，如与当地旅游风景区形成旅游专线，开发前景广大，应推动其成为尼尔基工程新的经济增长点。

（4）积极探索梯级开发。在突出抓好尼尔基工程运行管理这一主业，让工程发挥最大的社会效益的同时，应充分利用好人才、地域等优势，提早谋划立足于尼尔基工程，面向于嫩江全流域梯级开发，兼顾到松辽两大流域协调发展的大思路、大格局，实现优势互补、上下联动的集团经济。如，积极协调促进上游经济效益相对较好的毕拉河口水利枢纽、文得根水利枢纽等项目的开工建设，一方面实现嫩江流域的水资源综合开发利用，另一方面壮大自身经济实力。

（5）积极探索走出去战略。目前国内国际水电市场前景广阔，特别是当前和今后一个时期国家实施拉动内需、刺激经济快速增长战略，水电项目建设增多。尼尔基工程经过6年的建设实践，锻炼出一支具有施工管理经验和较高专业技术水平的队伍，这是最大的一笔无形资产，可以探索对外承揽代建制工程建设项目。

4 结语

尼尔基工程的主业是防洪、供水，社会效益为第一位，因此必须在确保主业前提下，兼顾发电、水库经营等经济效益，这是一条基本原则。尼尔基工程建成后凸显出防洪、工农业供水等功能，发挥了巨大的社会效益。但在自身可持续发展上，需要以科学发展观和可持续发展治水新思路为统领，在国家政策扶持下，解决好制约工程良性运行问题；需要依靠自身诸多资源和优势，转变观念创新体制机制，着眼大局谋划嫩江流域梯级开发，打开思路积极开展多种经营，只有这样才能实现尼尔基工程又好又快发展。