法律政策对生物多样性及草原生物多样性保护影响评估

闫伟红，徐柱＊，王育青，柳剑丽，肖海峻，单贵莲

（1.中国农业科学院草原研究所 农业部草地资源与生态重点开放实验室，内蒙古 呼和浩特010010；2.北京农业职业学院，北京100080；3.云南农业大学，云南 昆明650000）

生物多样性就是地球上所有的生物、植物、动物和微生物及其所构成的综合体。生物多样性包含三层含义，即遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性。生物多样性是人类赖以生存和发展的基础，是人类及其子孙后代共有的宝贵财富。生物多样性是农业、医学和工业发展的生命资源基础，它给人类提供丰富的物品和服务，从食品、能源和材料直至保护作物和治疗疾病的基因［1，2］。然而近2个世纪以来，由于人口剧增、工业高速发展，对资源的破坏越来越严重，导致环境污染和生态失衡，对各种生物及其生态系统产生了极大的冲击。作为人类生存和发展最重要的基础－生物多样性正日益受到严重的威胁。致使目前生物物种（包括各物种所包含的遗传资源）正以惊人的速度在不断地灭绝。而一种物种一旦消失，人类及其后代将永远丧失这种可能将是非常宝贵的生物资源。另外，在保护生物多样性的全球战略上，世界各国未能达成统一意见。发达国家主张采取严格措施限制使用资源，而发展中国家则认为生物多样性的保护应同经济增长结合，生物多样性的锐减，根源在于贫困。不管争执何时休，科学界的警告是，地球上每一个生物物种的消失对人类生存来说都是一种威胁。这也是全球生物多样性面临威胁的原因之一［3］。正因为如此，保护生物多样性正逐步成为人类共同的行动和全球环境问题的热点［4］。

草原生物多样性是生物多样性的重要组成部分，由草原生态系统、草原生物物种及其遗传多样性组成。草原是世界上重要的陆地生态系统类型之一。世界草原总面积大约占陆地总面积的34%，它占有特殊的生态位置［5］。草原生态系统孕育着极其丰富的生物多样性，它的地位和作用是不可替代的，具有全球意义的保护价值。然而，近年来由于种种原因，草原发生了不利于生物多样性维持的变化，主要表现为群落优势种和结构发生改变，生产力下降，产草量下降，动植物资源遭到严重破坏，生物多样性下降迅速。因此，恢复草原生产力和维持草原生物多样性具有极其重要的意义［6］。生物多样性研究如果不致力于多样性的保护，一般来说是没有意义的。草原生物多样性保护应该以国际生物多样性保护原则和理论为依据，依据各国国情，因地制宜的制定保护政策。至于具体的操作方法应以保护生物学为科学依据。然而，草原生物多样性似乎不大引起研究者和政策决策者的注意［7］。综上所述，对国际国内生物多样性保护的相关法律法规及政策文件进行了整理分析，旨在揭示目前国际国内生物多样性保护法律政策的益处和弊端，力求为中国生物多样性保护法律法规及政策提供建设性决策依据，尤其是从法律政策上对草原生物多样性保护更应给予足够的重视。

1 国际生物多样性保护法律法规及政策

目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球性的环境污染和生态问题，即国际环境问题。当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等［8］。国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，自1972年以来，联合国规划署制订了《联合国人类环境宣言》、《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》、《国际植物新品种保护公约》和《植物遗传资源国际约定》等重要文件，提出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，及“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端［2，9，10］。故此，笔者主要对生物多样性保护具有转折意义的3个重要国际法律政策进行阐述，进而明确国际法律政策对生物多样性保护的重要性和局限性。

《生物多样性公约》第1次明确提出了地球生物多样性应当得到保护和生物资源的利用必须坚持可持续利用的全新原则理论，被公认是人类生存环境与文明发展的一个重要里程碑。《公约》规定，发达国家将以赠送或转让的方式向发展中国家提供新的补充资金以补偿它们为保护生物资源而日益增加的费用，应以更实惠的方式向发展中国家转让技术，从而为保护世界上的生物资源提供便利；签约国应为本国境内的植物和野生动物编目造册，制定计划保护濒危的动植物；建立金融机构以帮助发展中国家实施清点和保护动植物的计划；使用另一个国家自然资源的国家要与那个国家分享研究成果、盈利和技术［11，12］。特别重要的是，《公约》在明确生物多样性保护和生物资源可持续利用的范畴的一般前提下，特别涉及遗传资源的获取、遗传资源惠益的分享以及包括生物技术获取等问题，把生物多样性保护提到了一个内涵更为深刻的领域。《公约》关于遗传资源的获取和惠益分享规定了3个原则，即：遗传资源国家主权原则、事先知情同意原则、惠益分享原则。由于前2个原则规定得十分明确，故缔约方之间对这2个原则在实际运用中没有明显的分歧。而由于惠益分享原则的复杂和敏感性，《公约》只是采取了较为原则的表述方式，关于具体的分享机制远未形成国际层面的共识。选择惠益分享机制必须着眼于当地的生物多样性特点以及文化背景，在有关国际条约的原则指导下进行。公平分享由利用遗传资源而产生的惠益实施针对生物多样性直接驱动力的策略和干预措施的保障。缺乏合理的惠益分享机制，不仅会使土著和地方社区要求分享惠益的正当诉求落空，削弱其保护生物多样性的积极性，还会导致《公约》保护生物多样性的各种措施和目标难以落实，非生态化的法律负面效应就会出现［13］。

《国际植物新品种保护公约》作为一种重要的国际性协定，有其自身的发展历史。它的产生既是生物科学技术发展和育种科技成果商业化的必然要求，也是国际育种业利益调整的现实选择。在国际植物新品种保护联盟（UPOV）《公约》40多年的运行中，虽然存在一些局限性，但对育种者权益保护、国际品种贸易和研发合作还是产生了一定的积极影响。首先，《公约》使各缔约国在制定植物新品种保护法或保护条例以及实施品种权保护行动方面有章可循，为各成员国保护育种者的合理权益提供了法律依据。其次，《公约》在确认和保护植物新品种育种者的权利的同时，还为国际开展优良品种的研究和开发、技术转让、合作交流以及植物新品种贸易提供了法律框架，这在一定意义上也促使发达国家凭借其先进科技，运用现代生物技术不断推出高产、优质、抗逆、节省物资及劳动力投入等优势显著的新品种［9］。当然，《植物新品种保护公约》在产生积极影响的同时，也产生了一些有争议的问题，比如怎样协调育种者和其他利益主体，比如农民和植物基因资源所在地的居民的利益关系等，怎样处理品种权人和对品种进行继续开发的研究者的关系，怎样在商业运营的模式下避免植物品种资源多样性的丧失，怎样应对品种权保护带来的市场垄断和贸易壁垒，以及有关的法律政策制定和实施，怎样与发展中国家的国情相适应等等问题。对这些问题的认识和解决直接影响到《公约》的创新和完善、育种业科技创新以及各国农业产业的持续发展，这些问题很值得包括我国在内的各成员国在进一步加强对育种者权益保护的同时加以关注和考虑［9］。

《国际粮食和农业植物遗传资源约定》，是联合国在保护生物物种方面的又一重要文件，也是联合国粮农组织在消除世界饥饿问题方面的又一举措，更是联合国《生物多样性公约》的一个重要补充性文件。主要宗旨就是要保护全球植物品种，以推进农作物品种的研究和育种工作。为了开发国际植物遗传资源的经济和社会价值，联合国粮农组织早在1983年就发起了一项“粮食和农业植物遗传资源国际行动计划”，至今已有113个国家参与了此项行动计划。这项新的《约定》正是在这一行动计划的基础上制定的［10］。据粮农组织的专家研究表明，由于保护不力，地球上的植物品种正以空前的速度急剧减少。在过去的50年中，由于片面追求粮食产量，世界各地的农业区常常只偏重高产农作物品种，致使这些高产农作物品种已经逐渐取代了全球各地成千上万的原有的植物品种，有些品种濒临灭绝甚至已经灭绝，破坏了植物品种的多样性。面对依然严峻的世界饥饿问题，高产农作物品种的增产潜力已经有限，人类需要开发植物，特别是农作物品种的多样性，以增加抗干旱、耐盐碱和能抵御各种病虫害的农作物品种，从而提高粮食产量，以适应不断增长的人口对粮食的需要。联合国粮农组织通过了《国际粮食和农业植物遗传资源约定》［10］。

2 国外发达与发展中国家生物多样性保护法律法规

2.1 欧盟生物多样性保护政策及发展

自1992年签署《生物多样性公约》以来，生物多样性保护已成为许多国家的主要议题。欧盟于1998年制定生物多样性保护战略，承诺从2010年开始生物多样性不再减少。2006年，欧盟制定了新的生物多样性行动计划，该计划针对生物多样性损失提出了欧洲战略性的回应，并在欧洲和各国之间制定了详细的行动目标。欧盟生物多样性行动计划的总目标是从2010年起生物多样性不再减少，加速栖息地和自然生态系统恢复的进展，充分发挥欧盟的作用，有效地减少全球生物多样性的损失。欧盟生物多样性保护政策的核心是《鸟的法令》和《栖息地法令》，随后又制定了《生物技术规则》。欧盟在27个成员国中设置了相同的自然保护标准，要求成员国共同努力，不考虑行政边界将生态系统作为一个整体管理保护。统一的欧盟生物多样性政策不仅只是涉及相关的经济部分和领域，而是所有区域在生物多样性实施中都要分担责任。只有社会各方面和成员国共同努力施行生物多样性计划，生物多样性减少的趋势才能有所改善［14，15］。但是，法令实施过程中也存在大量问题：首先，欧盟生物多样性法令是一个条例框架，统一应用于欧盟，将具体的实施方法在不同的国家范围内应用不能解决实际问题；其次，欧盟的措施是基于预防原则，在“无净损失”目标上制定，当涉及到动态的生态系统时，该策略可能会产生矛盾，甚至是无效率的。最后，由于欧盟生物多样性指导原则的问题，指定区域及无净损失体系忽略生态系统的动态变化（包括与气候有关的变化）和相关的管理问题，没有考虑自然变化及反馈的影响［16］。

2.2 美国生物多样性保护政策

在国际《生物多样性公约》提出之前，美国于1966年发起了一项全国计划以保护受威胁物种，1973年国会通过《濒危物种法案》，制定并实施物种恢复计划。《濒危物种法案》目标是保护物种及其所依赖的生态系统。物种恢复计划被认为是国际生物多样性行动先驱。虽然美国不是国际生物多样性的缔约国，但可以说在物种保护上，却有着比其他国家更长的保护记录和更全面的保护计划。

引起美国生物多样性损失的主要因素是栖息地的破坏、退化、破碎化，并伴随着外来物种的入侵。土地的开发、道路建设、农业、水利工程及采矿伐木等在生物多样性中起着主要的负面影响。鉴于上述因素，州和地区的土地使用计划是一项保护生物多样性的关键方法。《土地使用法》和《增长管理法》都规定了州和地方政府对土地使用的权利和责任，在许多情况下，这2个法律也规定了生物多样性保护的权利和责任。《土地使用法》就与生物多样性相关的权力授予及责任施加上采取了一系列方法。上述法规关于实际需求、特异性程度及给予地方政府的灵活性等方面具有差异。即使《土地使用法》与《增长管理法》没有特别包括生物多样性的概念及术语，州和地方政府也有权力应对处理生物多样性问题。除了《土地使用法》和《增长管理法》之外，许多其他类型的州和联邦法规及政策、行政命令、地区条例都对生物多样性保护提供了权力；如《环境保护法》、《环境政策》、《野生生物法》、《湿地法》和《植物品种保护法》等。大部分州通过法规设定委员会管理生态关键敏感地区土地的使用［17，18］。

草地保存计划（GRP）是美国《2002年农业安全和农村投资法案》授权设立的一个土地所有者和土地经营者自愿参加的生态保护补贴计划，并在《2008年食品、环境保护、能源法案》中被修改。草地在美国的私有土地中所占比例最大，目前全国私有草地和灌木地面积达2.16亿km2。GRP计划目标是通过购买草地使用权、草地租用契约及草地恢复协议，提供资金补贴和技术援助，支持草地放牧经营，帮助参与计划的草地所有者、经营者保护和恢复草地及灌木地的功能与价值，增加草地生物多样性，保护草地免于其他非牧方式的使用，如种植、城市发展等。GRP由农业部的自然资源保护服务（NRCS）机构和农场服务机构（FSA）负责实施。NRCS机构通过提供技术和教育的方式保护草地资源。牧场主在NRCS的帮助下制定保护计划。制定大区域保护计划，不仅需要牧场主们相互合作、共同解决问题、提高社会经济，而且更需要公共土地管理者、资源管理机构、城市、地区及其他组织参与、协调并考虑各方面的影响。保护计划的成功与否取决于牧场主制定全面生态与经济可行性决策的能力。因此，NRSC要确保牧场主有基本的放牧地生态系统知识，使牧场主认识到他们是复杂生态系统的一部分，以及他们在生态系统保护中的责任及重要性［19，20］。

2.3 印度生物多样性保护的法律与实践

印度是一个生物种类繁多的国家，占世界生物多样性地区总面积的8%。但过度开发和生境条件改变导致一些植物、动物和微生物绝种，印度生物资源的耗竭已成为需要政府认真考虑的问题。在《世界自然保护宪章》的启发下，诸多与生物多样性相关的法律、法规的制定与出台、有关生物资源的环境管理体制的建立以及据此采取的相关保护措施，是印度政府对生物多样性保护问题的积极回应。

作为富集生物资源含量的港湾，印度拥有4.6万种植物和8.1万种动物。为保护这些珍贵的财富，印度自1934年开始实施《国家公园法》并建立第1个国家公园，迈出了近代生物资源保护的第1步。随后，政府在营造良好的政策环境、完善法律体系方面发挥着重大作用，制定了大量的生物多样性保护的法律、法规。例如，1972年颁布《野生生物保护法》，规定严格控制野生生物的猎取和贸易，并附有濒危动植物名录；1980年重新制定《森林保护法》以替代《森林法》；1982年《野生动物保护法》对全国的野生动物及其生境提供全面的保护；1986年正式出台《环境保护法》；1989年《危险微生物、遗传工程微生物或细胞的生产、应用、进出口和贮藏条例》生效；1992年修订后的《环境保护条例》面世［21］。

印度政府在《国家环境与发展的保护战略和政策声明》、《印度给可持续发展委员会的报告》、《国家林业政策》和《植物品种和农民权利法案》等有关文件中，提出了生物遗传资源保护与利用的初步行动方案，并在环境与林业部牵头下制定了《国家行动计划》。该计划确定了生物多样性的完整内容和濒危生物资源的种类；制定保护生物遗传资源及其原始生境的计划框架和方针政策；提出生物遗传资源信息的交换机制；对生物遗传资源的获取、利益分配和知识产权等问题进行规范，所有这些都强化了现有法律在生物遗传资源保护和利用方面的实施力度［21］。

3 中国生物多样性保护政策和法律法规

中国是地球上生物多样性特别丰富的少数国家之一，在全球生物多样性保护的神圣事业中占着举足轻重的位置。我国是国际《生物多样性》签约国，是保护地球生物多样性、可持续地利用生物资源和公平地分享遗传资源所创效益的承诺国。我国政府对制定生物多样性国家战略和行动计划一直采取了积极的态度。国家已制定通过了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国生物多样性国情报告》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态功能区规划》和《全国生态脆弱区保护规划纲要》等相关政策文件，并把《生物多样性与优化生态环境的可持续性研究》列为《国家重点基础研究发展规划》，在世人面前展现了作为生物多样性大国应有的姿态［22－28］。《中国生物多样性国情研究报告》收集整理并分析研究了各有关部门和科研单位长期以来在生物多样性保护和持续利用方面考察、研究和工作积累的资料，对已采取的保护措施进行了评价，鉴别了其中的不利影响，提出了加强保护和持续利用的政策建议。首次估算出中国生物多样性的价值，测算出保护和持续利用生物多样性所需的投资，有着重要的科学指导意义。制定《全国生态环境建设规划》，从我国生态环境保护和建设的实际出发，仅对全国陆地生态环境建设的一些重要方面进行规划，主要包括：天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设、生态农业等。《全国生态功能区规划》按水源涵养地功能、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、大都市群等9类生态功能区，把全国31个省市划分为216个生态功能区，其划分依据是地表生态系统的自然属性、特征。此次生态功能区划还首次纳入了人居保障功能区，京津冀、珠三角、长三角3个大都市群位列其中，指出该类型区域生态保护的主要方向是大力调整产业结构，提高资源利用效率，控制城市污染等。《全国生态脆弱区保护规划纲要》总体目标是到2020年，在生态脆弱区建立起比较完善的生态保护与建设的政策保障体系、生态监测预警体系和资源开发监管执法体系；区域可更新资源不断增值，生物多样性保护水平稳步提高；生态产业成为脆弱区的主导产业，生态保护与产业发展有序、协调，区域经济、社会、生态复合系统结构基本合理，系统服务功能呈现持续、稳定态势；生态文明融入社会各个层面，民众参与生态保护的意识明显增强，人与自然基本和谐。

面对我国丰富的生物资源，国家积极采取措施，从国家实际国情出发，制定了一系列的生物多样性保护法律、法规，主要有《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》、《野生动物保护法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《自然保护区土地管理办法》、《种畜禽管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《农业法》、《种子法》、《宪法》和《土地管理法》等［29－36］。《自然保护区条例》是我国目前唯一一部利用生态系统方式保护生物多样性的行政法规，既对生物多样性保护做出了具体规定，又涉及到了如何可持续地利用保护区内的生物多样性，但该法规注重各级政府、单位和个人保护生物多样性的义务，却缺乏地方生物多样性管理者特别是世代为当地生物多样性保护作出贡献的土著居民的利益。《野生植物保护条例》虽然仅侧重于野生植物的保护，但亦是我国涉及生物多样性保护的重要行政法规，从物种水平和遗传多样性水平对野生植物的采集、管理、保护、销售和出口等方面均作出了明确规定，但是没有建立起一整套的外来物种控制体系，对于外来入侵物种的早期监测、控制和迅速反应等重要环节都没有相关的规定。《野生动物保护法》实质上是一部《濒危动物保护法》，未将所有动物纳入保护行列。上述其他法律、法规关于生物多样性保护的规定，均具有片面性、局限性。

4 中国草原生物多样性保护法律法规及政策

草原是一类重要的陆地生态系统，也是人类经济社会发展的重要载体。我国拥有各类天然草原近4亿hm2，从东到西绵延4 500余km，占我国国土面积的41.7%，是具有重要生态、经济和社会功能的战略资源。我国天然草原主要集中分布在北方干旱半干旱区和青藏高原，跨越热带、亚热带、温带、高原寒带等多种自然带，形成了多样的草原植被组成及丰富的草原类型。世界上各种草原类型在我国均有分布，我国草原是世界上重要的动植物基因库，已知饲用植物6 704种，其中我国特有的约490余种；野生动物2 000多种，40余种国家一级保护动物，家畜品种250多个［37，38］。

草原作为我国最大的陆地生态系统，对气候和环境变化具有非常重要的影响。但目前，草原退化、沙化、石漠化现象十分严峻，草原生产力下降，生态环境恶化问题十分突出，严重影响我国草地生物多样性的保护和生态环境安全。草原生物多样性的丧失，既有自然原因也有人为原因。自然原因包括气温上升，降水减少，河湖干枯，雪线上升，持续的暖冬现象增加了水分的实际蒸发量等，这些自然因素都是导致草地退化、草地生物多样性破坏的重要因素［39］。人为原因主要有超载过牧，开垦撂荒，滥采乱挖，滥用水资源，工矿道路建设，不合理的旅游开发，对外来物种入侵问题重视不够，以及制度的不健全等。其中，超载过牧和开垦撂荒是普遍存在且严重威胁草地可持续发展的首要因素；不健全的法律法规政策及其实施是引起草原破坏和草原生物多样性丧失的重要因素［40－44］。因此，研究草原相关法律法规及政策对生物多样性产生的影响意义深远。

我国20年来颁布并实施草原法律法规及政策，主要有《草原法》、《草种管理办法》、《草原征占用审核审批管理办法》、《草畜平衡管理办法》、《甘草和麻黄草采集管理办法》、《草原防火条例》、《加强草原保护与建设的若干意见》、《关于进一步完善退牧还草政策措施若干意见》、《关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》、《关于加快推进草原承包制的通知》、《关于进一步加强草原监督管理工作》通知、《草原法律法规知识百问》、《全国草原生态保护建设规划》、《全国草原保护建设利用总体规划》等［45－58］。《加强草原保护与建设的若干意见》明确提出了改善草原生态环境，促进草原生态良性循环的若干具体措施规定，包括建立基本草地保护制度、实行草畜平衡制度、推行划区轮牧、休牧和禁牧制度 、完善和落实退耕还草的各项政策措施、转变草原畜牧业经营方式、增加草原保护与建设投入、强化草原监督管理与监测预警工作以及加强对草原保护与建设工作的领导。《全国草原保护建设利用总体规划》总目标是到2010年，全国草原围栏面积累计达到1亿hm2，改良草原面积达到4 000万hm2，人工种草面积达到2 000万hm2。新建草原自然保护区21处。全国40%的可利用草原实施禁牧、休牧和轮牧措施，天然草原家畜超载率由目前的36%下降到25%以下，草原植被逐步恢复，草原生产能力有所提高。《规划》是全国草原保护建设利用的宏观指导性规划，是保护建设利用草原的重要依据，对于地方各级政府根据《中华人民共和国草原法》规定编制本区域草原保护建设利用规划具有指导作用。《全国草原生态保护建设规划》指导思想是以保护和改善天然草原生态为主题，以促进牧区经济结构调整为主线，以草原经营体制改革和科技进步为动力，以增加农牧民收入、提高农牧民生活质量、实现可持续发展为根本目标和出发点，以重点区域的保护建设工程为突破口，依法治草，增加投入，采取生物、工程和农艺等综合措施，分阶段解决草原生态环境面临的突出矛盾和问题，遏制草原生态环境恶化的势头，建立起与国民经济和社会可持续发展相适应的草原良性生态系统，促进草原生态效益、社会效益和经济效益的协调统一。

草原法律法规的制定、颁布与实施，为依法保护草地资源和生态环境，维护农牧民合法权益提供了有力的法律保障，在治理和遏制草原“三化”（即草原退化、沙化、盐碱化）、改善生态环境，维护生物多样性，促进经济和社会的可持续发展等方面取得了明显成效［59，60］。但随着形势的变化，已不能适应新形势下草原保护管理的需要，而且实践中还出现了一些亟待解决的问题，如草原的概念不清问题，草场承包制问题［61］、草原利用超载、草原生物多样性物种产权归属不清导致牧民保护生物多样性的积极性不高等，这些问题的解决比相关的草原保护技术问题困难的多，而且也更为重要和迫切［41］。

5 法律法规及政策对生物多样性保护及草原生物多样性保护影响评估

5.1 国际法对生物多样性保护规定全面但不具体，需完善各公约间一致性、互补性

《生物多样性公约》标志着生物多样性保护国际法生效，随之各缔约国认真履行自己承诺的国际义务，在生物多样性保护方面做出了积极回应和努力，并制定和修订了一系列国际法律法规，如《国际植物新品种保护公约》、《国际粮食和农业植物遗传资源约定》等，为全世界提供了统一的标准，是当前各缔约国默认的“有效制度”，对保护和利用生物多样性有重要意义，是国际社会在生物多样性保护方面走上了有法可依、依法管理的轨道。

上述国际公约在各自涉及的领域内的相关规定比较全面且明确，但由于各国国情不同，很难就每一具体事项达成一致意见，因此，国际公约更侧重于原则性规定，缺乏具体执行细节，可操作性较差，这也是履行国际公约需以本国法律政策为基础的根本原因。除此之外，各国际公约之间的一致性、互补性亦是值得关注的问题，例如，《国际植物新品种保护公约》与《生物多样性公约》之间在种质资源（属于遗传资源范畴）提供、利用与惠益分享方面不一致，需要进一步协调。因此，只有将其协调一致，互为补充完善，才能更好的统领世界各缔约国积极呼应，共同完成全球生物多样性保护的使命。

5.2 发达国家（地区）更侧重于生物多样性的利用和保护地优先权

美国的《植物品种保护法》规定了申请植物品种保护的条件和权利，其《专利法》中的植物专利授予任何人发明、发现和采用无性方法繁殖出独特和新颖的品种，包括栽培品系、突变体、杂交种和新发现的种苗，加强了植物专利的保护力度，有效防止由于侵权而导致育种家的利益损失，从而保护了研究和育种活动的积极性和资金投入。美国的《土地使用法》和《增长管理法》规定了州和地方政府对土地使用的权利和责任，在许多情况下，这2个法律也规定了生物多样性保护的权利和责任。因此，美国GRP计划就是一个土地所有者和土地经营者自愿参加的生态保护补贴计划。这种土地权属明晰的法律，值得中国借鉴。

与美国类似，欧盟的《生物技术规则》都只保护了育种者或生物技术使用者的利益，没有涉及种质资源提供者的利益，因此，对于欧盟保护生物多样性不能产生积极效果。

5.3 发展中国家试图通过国内立法强化本国生物多样性保护

印度的《植物品种保护和农民权利法案》为印度保护植物品种、农民和育种家权利，鼓励培育新品种提供了有效的法律平台，是目前在各国相关法律中唯一包括了农民权利保护的法律。对从事地方品种和野生遗传资源保护、改良的农民通过国际基因基金给予相应的鼓励和支持；允许农民保存、利用、种植、交换、共享或出售他们的产品，包括受本法保护品种的种子。《国家行动计划》强化了现有法律在生物遗传资源保护和利用方面的实施力度。上述生物多样性保护相关法律法规体现了生物多样性保护的重要内容，是保护本国生物多样性、促进新品种培育、体现育种者和农民权利的重要保障，值得中国借鉴。

5.4 中国国家法律法规及政策缺少生物多样性保护内容

在我国相关法律法规及政策中，目前尚无一部综合规制生态系统生物多样性和国家级的综合性生物安全法规。生态环境保护也只是作为《环境保护法》中的一部分内容，涉及条款甚少，并在《环境影响评价法》中也只包括对生态系统影响的评价，没有对物种或遗传资源的影响评价。在《农业法》和《种子法》中强调了某些生物多样性功能单位的价值，但忽视了生物多样性系统性功能。在《宪法》和《土地管理法》中将生物多样性纳入了生态环境保护的范畴，只强调其在生态环境保护中的作用。涉及生物多样性保护的相关法律法规只有《自然保护区条例》、《野生动物保护法》、《野生植物保护法》，上述法律中，仅就生物多样性的某些方面做出了一些规定，缺乏生物多样性的整体概念。

虽然我国是一个草地大国，畜牧业的发展日益昌盛，但在草原生物多样性保护方面的法律很少，相关的有《加强草原保护与建设的若干意见》、《全国草原生态保护建设规划》、《全国草原保护建设利用总体规划》，这几部法律政策也与《草原法》、《宪法》保持一致，将生物多样性置于生态环境范畴，所以，存在的问题就是缺失这方面的法律法规及政策，对生物多样性特别是对草原生物多样性的影响无法进行评估。

6 几点建议

根据研究结果，结合中国目前在生物多样性特别是草原生物多样性保护领域存在的问题以及未来法律法规及政策的需求，特提出几点建议。

6.1 完善《宪法》，增加有关生物多样性条款

《宪法》是我国根本大法，具有指导性原则，我国其他任何法律法规均依照《宪法》而制定，由于《宪法》中缺失有关生物多样性的内容，导致现有法律法规及政策中都缺少相关内容。因此，建议修正《宪法》，增添生物多样性内容。

6.2 研究制定生物多样性保护相关法律法规

依据修正后的新《宪法》，借鉴国外生物多样性相关法律，研究制定一部包括生物多样性保护、利用和惠益分享的法律，在该法律框架下制定一系列法规，形成一整套完整的生物多样性法律法规体系。同时，建议在相关法律中明确生物多样性的归属权，提高农民保护生物多样性的积极性。

6.3 修改和完善现有相关法律法规

目前，与生物多样性相关的法律法规中，《环境保护法》、《环境影响评价法》、《野生植物保护法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》中的个别条款不利于生物多样性保护，建议进一步研究、咨询和征求意见后予以修改和完善。

6.4 逐步实现生物多样性保护在各部门工作中的主流化

生物多样性保护是社会关注的焦点，此项工作的实施需要政府各部门的关注和支持。针对目前国内生物多样性保护方面存在的问题和发展趋势，建议结合国务院即将颁布实施的《中国生物多样性国家战略与行动计划》的宣传、教育活动，使各部门充分了解国际国内生物多样性保护动态和国家战略，在制定相关政策时充分体现生物多样性保护，保证新制定政策的科学性。

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