基于社区参与视角的城市湿地生态环境保护

邝奕轩

在19世纪，湿地的排水活动是很正常的人类活动，那时，湿地的定义并不重要，因为，在当时，将湿地的水排干形成可用的土地的行为被认为是最理性的行为。事实上，直到20世纪中叶才开始使用“湿地”这个名词。最早涉及该名词的文献是《美国的湿地》，在这之前，“湿地”常用沼泽、泥沼、泥潭、荒野等词来说明。直到1970s，人们开始认识到精确定义湿地的重要性，因为人们已经意识到，地球上剩余湿地资源的核算是非常重要的。[1]但是，湿地减少的事实并没有减少，湿地的面积和质量（指生物多样性等）都降低了。从全球看，湿地资源在经受不断加速的变化，这是由于湿地资源的开放性导致湿地衰退的危险性增加，因为更易进入湿地地带、人口增长的压力、总体经济发展等原因所致，尤其是在发展中国家，这种现象更加明显。中国湿地调查结果显示，目前，我国天然湿地数量减少、质量下降的趋势还未得到根本遏制。在我国376块重点调查湿地中，114块湿地面临盲目开垦和改造的威胁，98块湿地面临环境污染的威胁，91块湿地面临生物资源过度利用的威胁，30块湿地面临泥沙淤积的威胁，25块湿地正面临着水资源不合理利用的威胁。[2]在我国城市化发展进程中，大量地面从植被或土壤覆盖变为不透水的水泥或石板材路面、屋顶面，使得汛期雨水不能在流域地表坑洼处或土壤水库中蓄积，而是直接排入海洋，流域自然水文循环路径被改变，气候趋于干旱，江河断流、湖泊干涸、大量城市湿地消失。有数据表明，我国城市化正处于加速阶段，年增长率约为1.09％。[3]这意味着中国将完成数亿人的农村人口迁入城市的任务，这将使得城市湿地生态环境面临着巨大的压力。因此，本文以城市湿地为切入点，探讨城市湿地保护对策。

一、城市湿地的内涵与城市湿地生态环境保护研究的进展

（一）城市湿地的内涵

有学者认为，常用的城市地域概念包括城区（CP）、城市化地区（UA）和都市区（MA）等。[4]城区（CP）是一个结构意义的概念, 都市区（MA）是一个功能意义的概念, 城市化地区（UA）的概念性质介于CP和MA之间,更多地是形态或景观意义的概念。从管理的角度看来,MA是一个重要的概念,也是我国学者定义可比城市的必然趋势。但是,在理论研究方面,CP和UA则具有明显的优势，而对于地理学的理论研究和规律探索而言,UA 的定义更见优越。因为，UA作为景观意义的地域概念较之MA作为功能意义的地域概念更具有客观性,因而更能反映城市地理学规律。本文将湿地所处的城市地域划分理解为城市化地区（UA）。本文研究所定义的城市湿地是指，城市化地区（UA）的海岸与河口、河岸、浅水湖沼、水源保护区、自然和人工池塘以及污水处理厂等具有水陆过渡性质的生态系统。

（二）城市湿地生态环境保护研究进展

1.城市湿地生态环境保护的管理与制度视角

良好的政府管理和法律制度及其在政治和法律上的授权，有助于各种对策的成功实施。[5-6]公众参与城市湿地保护的重要性以及城市湿地可持续利用决策公正性得到研究者的关注，相关研究结果支持城市湿地相关利益群体的参与。[7-8]同时，要对城市湿地及其水资源进行有效的管理，必须改善湖泊等湿地流域管理，应实现那个不同部门间的协调。[9-10]对于很难和周边区域隔离开的湿地生态系统来说，建立城市湿地公园，是促进湿地生态系统保护和可持续利用均衡发展的环境综合管理策略。[11-13]一些研究结果表明，湿地恢复工作中，制定一系列明确的目标，使这些目标与其他方面的内容构成规划、设计、实施和评估湿地恢复项目的一个严格的综合体系，并采取适应性管理途径，可以有效的保护城市湿地。[13-16]而作为适应性管理途径组成部分的监测活动，是决定城市湿地保护对策成功与否的关键所在，因此，城市湿地监测活动必须在生态系统尺度上进行，[17-18]而且一个行之有效的监测体系，必须保持监测过程的高度透明，并使不同的相关利益群体均能获得他们所需要的信息。这就要求建立城市湿地信息系统，对城市湿地数据进行高效管理。[19-20]

2.城市湿地生态环境保护的经济视角

有的学者从经济角度提出相应的城市湿地保护对策。经济估价可以为城市湿地保护决策者把城市湿地保护列入议事日程提供一个强大的工具。[21]为城市湿地生态系统服务付费的方法，有利于管理湿地或保护为湿地提供充足水量和良好水质的流域，从而激励人们去应付对引起城市湿地变化的各种驱动力。[22-23]美国的湿地缓解银行不仅在湿地缓解与补偿方面发挥越来越重要的作用，而且也向人们显示了湿地保护制度创新方面的一个重要方向和演进路径。[24]

以上研究结果表明，关于城市湿地生态环境保护，许多学者都从管理、制度和经济角度提出了相应的对策。但是在对公众参与城市湿地保护的研究中，许多学者认为公众参与城市湿地保护是实现城市湿地保护的对策的有益补充，而本文的研究观点与此相反，本文的研究观点是，基于社区的城市湿地生态环境保护是对公众参与城市湿地保护机制的拓展，是对公众在城市湿地保护中的主体地位的明确，这将更有效的保护城市湿地，并从社区参与角度做了深入分析。这里要说明的是，本文认可已有研究中从管理、制度和经济角度提出的其他城市湿地保护对策。

二、城市湿地：政府、市场与社区

（一）城市湿地与社区

1.城市湿地的内涵：资源与生态环境

湿地资源可广泛应用于经济发展、生态环境调节等领域。经济角度的湿地资源开发利用价值取向主要是为工农业生产提供能源、原材料、交通运输载体、旅游开发条件等方面。生态环境角度的湿地资源开发利用价值取向主要是提供生物多样性的生境、调控洪水与暴雨的影响、过滤和分解污染物、改善水质、防止土壤侵蚀等方面。[25]由此可见，本文讨论的城市湿地，是自然生态环境。自然生态环境又分为两个方面，一是以自然生态的形式存在的环境，如水土资源、生物资源等。自然环境的另一方面是涉及到人类活动效果的环境，水污染、空气污染等，它们存在的载体也常常是自然资源，它们在人类作为资源而利用的时候是自然资源，作为人类污染的对立面而存在时则为环境。因此，城市湿地资源与城市湿地生态环境就成了含义不同的两个概念，前者为人类作为资源而利用，就值得消耗；而后者是一个需要保护的对象。

2.社区的含义

有这样一些政府与市场里都不存在的成分，它们是共同的生活空间、生活空间中共享的文化价值以及发育的社会纽带和社会声望体系等，它们是社区的特色组分，也是界定社区的重要依据。社区还可以做更近距离上的细观。文本中讨论社区时，是针对城市湿地生态环境保护而来的，应从生态系统管理的视角来看待社区，可以得出三组关于社区的含义：

（1）社区是一个不大的地域范围及生活于其中的人群,他们之间有着亲密的关系,相互信任,服从权威,可能有着共同的信仰和风俗习惯。

（2）社区是一个不大的地域范围即生活于其中的人群，人们之间的关系看成是制度规则。强调不同的利益主体有共存性。人们之间既有利益区别、又共同生存于同一地域，涉及到同一个厉害关系，所以，他们需要理性的合作。[29]理性合作的需要导致具有共同社会规范的人际关系被一种理性的产生出来的制度关系所取代，相应的，社区内部的各种正式与非正式规则得到更大程度的重视，人们之间建立规则、形成组织、产生制度；通过它们解决社区公有问题被提到了一个重要位置上。

（3）在城市湿地生态环境保护方面，社区被描述为具有自己在长期的历史中形成的本土知识的生态体系，任何保护行为要想成功或者更加有效，都需要这样的本土知识的参与。同时,社区成员作为资源拥有者与使用者的双重角色，他们自主拥有资源时的激励力量是任何别的主体所不具备的优势，因此，社区参与城市湿地保护既是必然的又是有成效的。[30]

（二）社区：介于政府与市场之间

1.由政府到社区：城市湿地资源的社区“私有”

经验研究表明，国家通过强制手段来推行不受欢迎的发展与保护项目、管制人们使用资源的行为时，其能力是有限的。[31]正式民主与效率两方面的优势，以及对政府管理能力的怀疑，导致了对社区参与城市湿地生态环境保护的一致性强调。在本文，可以将管理权向社区的下放理解为将城市湿地资源在社区层次上私有化。

2.由市场到社区：城市湿地资源的社区“公有”

相对于市场中的私有所有，社区基础上的城市湿地保护则代表了城市湿地资源在某一层次上的“公有”。在政府与市场提供一个追求自我利益的正式的制度体系时，社区为人们提供非正式的将生活空间、非物质性的价值逻辑与治理手段结合起来的社会自身的场所，然而正是这样的为人们的生活所积极选取的生活体系，却成了处理城市湿地保护问题的最好场所。

（三）国家产权与社区产权：一个比较

社区产权具体来说，就是将一种准公共物品的产权或部分产权（如使用权）赋予一个群体，可以称之为社区。在社区内部，全体成员有权消费俱乐部物品，这时社区产权具有公有产权性质。在社区之外，对俱乐部物品的消费是排他的，这时社区产权又具有私人产权性质。社区产权管理限制了社区成员的数目，规定了其成员的权利和义务，才能激励社区成员去真实地反映自己的偏好，也如实地评价对俱乐部物品的消费，从而解决了某种公共领域的激励不相容问题，这实际上形成一种社会性合约，即建筑在社会期待之上、非正式的合约。[32]

1.社区合作的多种机制

现代社会中，市场和政府都带有极大的人为性。而政府是凭借其体系拥有的使用权力的合法性，对城市湿地保护更是借助于强制性手段，而社会是借助于社区声望体系等众多的社会机制来达成合作。

2.“私有”激励的有效性

政府作为公共利益代理人时出现的监督问题，使得政府管理的激励不足。而将城市湿地资源直接赋予社区，就如同产生出私有化的激励机制。对城市湿地资源的保护就建立在城市湿地资源属于社区这个动力基础上：城市湿地效益可以为社会成员所享用，社区成员对城市湿地资源使用的管理就会认真。

3.避开政府管理的特有问题

政府对城市湿地的管理会以追求公共利益之名而追求自身利益，这时，政府对湿地的管理会比过于依赖权力和缺乏效率的情形更糟糕，权力寻租、公共资金挥霍和滥用等现象就是表征。

三、城市湿地生态环境的最佳保护主体

在城市湿地生态环境保护中，社区必然成为不可忽视的治理主体之一。城市湿地生态环境保护是少数难以通过完全私有、继而在市场的基础上加以调节的物品之一，集体和国家产权是无法回避的治理形式，但是在政府过度包办不能实现最佳保护效果的时候，社区就得到人们重视。

（一）社区拥有的效率潜力

国家拥有与私人拥有分别位于两个极端，社区位于规模上的中间状态。在由私人拥有到政府统管的过渡中，激励强度的降低曲线可能呈现为一个弧形曲线，结果，社区激励与私有化的激励强度很接近，而到了政府同意管理时却大大降低。当然前提是，一个社区与一个私人更接近，而不是与一个国家接近，这就要求社区能通过自身的强有力合作而达成高度的一体化，合作程度成了决定性因素，合作成功，社区治理相当于由市场中的资源私有变为社区里的公有，即，合作成功，社区可以替代市场，社区治理又相当于由政府的城市湿地资源公有变为社区的私有。这也说明社区的合作优势是社区拥有效率潜力的关键。[33]

城市湿地资源的产权划分难度同样呈现非线性变化，划分为私人所有会有相当大的难度，而进入社区所有，难度将大为降低，以至于与国家所有相差不大。接近于私有的激励强度、接近于共有的产权划分成本，这一切都成为了社区治理的潜力之源。而要发挥这一潜力，唯一需要的条件就是良好的合作。

（二）社区的合作优势

社区，即使是简化为最没有特色的一群陌生人的临时组合，他们也会由于人数规模有限、互动频繁而容易通过沟通实现合作。而且，社区内部长期形成的社会机制,诸如声望、信誉、道德、舆论等各种社会机制,对社区成员构成了一种无形的监督和约束,使得违规者难以逃脱社会的惩罚。一方面是因为监督机制的日常化，人们相互频繁、相互观望、舆论强劲、匿名困难，另一方面是惩罚不需要复杂的取证与核实，它自然存在于人们的眼中与心中，而惩罚的结果则是社会地位的自然变更，或者是获得了良好的声誉、或者是失去了人们的好评。这就是社会声望的作用机制。最后，社区具有产生并维系社会文化的功能。社区要能得以成立,除了一定的地域范围的人群以外,最重要的是有共同的文化认同。

四、现代社会对社区的冲击

由于在经济领域内所发生的那些事情（工业化、现代化和为了物质消费而进行生产），传统社区正在消失，代之以一种新型的人群组合，即社会。[50]社会中并不存在持续性的群体目标，共享价值观、传统与习俗对个人的影响力越来越弱。而这种变化仅仅是社区失去的原因的一部分。此外，在发展中国家，国家权力、市场经济与现代教育等因素都对社区产生冲击。

（一）国家权力侵入对基层社区边界的破坏

国家的干预使得传统社区管理体系崩溃，这是因为国家治理与社区治理的机制不同，国家是依靠权力治理，而社区是依据社会机制治理，因此，当在一个社区之上增加外来的干预时，社区的机制将被破坏。国家权力对基层社区的侵入有多种表现：社区的传统文化被人为的代之以官方文化或意识形态，许多有利于资源、生态环境保护的传统文化得不到保护与继承；社区的发展被纳入全国的共同发展计划，而忽略了社区资源与生态环境的可持续利用。这里要说明的是政府对社区的“侵入”，往往是有时代背景的，比如，在一个超越社区范围内形成整体利益追求。

（二）市场经济产生的破坏作用

市场经济进入社区后，社区成员发生经济地位分化，他们之间的社会纽带为市场交换性关系所取代、社会声望货币退出市场交换体系。市场取向将对社区产生破坏作用。在一个自由流动的社区里，社会成员可以自由流动，对社区的认同感降低，削弱了社会控制的力度。这是因为一个想离开自己社区的人，是不会关注他人对自己的“印象分”。

（三）现代教育方式构成新的破坏力量

现代的科技知识中所隐含的对待大自然的工具性态度导致了人与自然关系的改变。这是现代教育方式在国家权力下移之外构成了新的破坏力量。

五、社区建设：基于社区的城市湿地生态环境保护的客观要求

现代社会可以借助于制度建设与理性干预手段，例如增强公民对社区的认同度和归属感，形成极高的公民参与程度；从组织、人员、文化等方面对社区自我治理能力的建设；从产权、利益角度确立城市湿地社区保护的激励制度；影响社区成员的价值观，在一定程度上发挥价值信仰的作用；利用社区与政府相互配合的优势，弥补单一社区治理的不足。

（一）社区成员赋权

赋权乃是个人、组织与社区借由一种学习、参与、合作等过程或机制，使获得掌控自己本身相关事务的力量，以提升个人生活、组织功能与社区生活品质。[34]如果社区居民没有参与城市湿地资源管理的全过程，他们即使在客观上受益也未必在主观上产生“主人翁责任感”。

（二）社区组织建设

组织是为了实现特定目标而受共同意志约束的个人集合，组织是建立社会关系、确立信任的手段和方式。社区组织体现了社区成员制度化的管理自身公共事务的能力，也体现了与外界合作、共同管理保护项目的能力。

（三）社区文化建设

社区文化是指社区居民的思维方式、价值观念、精神状态、风俗习惯、公共道德等思想形态。社区居民所共有的认知和心理认同感是社区文化的核心内容。社区文化作为一种亚文化，具有极其重要的导向功能、认同功能、凝聚功能等。社区文化活动是社区居民沟通思想、改善关系、增进友谊、建立感情的主要方式，是提高社区成员文化素质、形成共同的价值观的重要途径。推动社区文化建设，培育居民的目标认同意识和团结合作精神，对于居民形成共享价值观，增加相互的认同感和凝聚力的作用不可低估，有助于有效的保护城市湿地生态环境。

（四）非政府组织的培育

政府在推动非政府组织发展过程中扮演着重要角色，应加强政府对非政府组织的培育和引导，以非政府组织为依托鼓励民众参与城市湿地生态环境保护。据科斯定理，既然环境的不同使用者之间可以讨价还价，最终导致自然环境资源配置的帕累托最优。那么我们可以设想，在我们的市场中存在三个利益集团：企业、民众和政府。那么具有生态消费理念的民众监督企业的生产行为，要求企业降低外部成本，同时，民众监督政府，要求政府履行监管职责，防止政府失灵；政府履行环境监测职能，督促企业进行生态环境友好型生产，同时，可以对于因城市湿地得到保护而获得生态消费的民众征收生态消费税，进行政府的第二次分配，并积极提供大众环境教育等公共品；企业为了满足城市湿地保护的需要积极实现产业技术发展的升级。这三个利益集团进行博弈，最终实现帕累托最优。当然，在这个利益三角中，企业和政府分别为三角的两个“底角”，而民众为“顶角”。随着中国社会的发展，非政府组织在社会生活中，特别是在城市湿地生态环境保护领域的作用日趋明显。

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