从农村独生子女政策看人口计生利益导向机制

曾天雄，印晓玲

(湘南学院 人口所，湖南 郴州 423000； 湘潭大学 哲学与历史文化学院 湖南 湘潭 411005)

随着计划生育政策的实施，我国人口出生率不断下降，但广为推行的独生子女政策在农村落实的过程中遇到了一系列问题。我们有必要做好深入细致的宣传工作，落实积极有效的优惠政策，构建高效良性的运作模式，建立求真务实的长效机制，体现公平正义的政策精神，对农村独生子女家庭的利益导向机制进行有益的探索。

一、农村独生子女政策

近年来，政府和社会通过激励和约束手段，对独生子女家庭、实行计划生育的家庭和晚婚晚育者给予各种奖励和优惠，引导广大育龄夫妇自觉地按照国家政策实行计划生育的制度安排，主动实行计划生育。2004年3月，国务院办公厅转发了国家人口计生委、财政部《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见》，要求各级政府积极推进对农村计划生育家庭的利益导向和奖励扶助制度的建立和落实。这项制度的实施，是对早期在我国人口控制最困难时期响应党和政府号召实施计划生育的农民家庭父母的一种补偿，同时也是新时期稳定农民家庭计划生育行为的重大举措和建立适应市场经济的人口与计划生育工作新机制的重大突破。国务院总理温家宝在2005年3月5日的十届全国人大三次会议上作政府工作报告时表示，要继续扩大对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程的试点。政策上从过去的“惩罚多生”逐步向“奖励少生”转变，主要内容包括奖励扶助、优待、优惠、集体福利、保险、最低生活保障等方面。在我国目前的社会经济条件下，在生育行为还具有功利性的背景下，通过利益的诱导和刺激，能够引导更多的群众自觉实行计划生育，减少政策外生育，实现少生优生，以达到利国利民的成效。

二、落实农村独生子女政策过程中出现的问题

自国家2004年实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度以来，许多地方根据本地实际情况，积极构建计划生育社会保障机制，出台了一系列奖励优惠政策，力求通过这些政策的实施，使实行计划生育的家庭在社会上有地位，经济上得实惠，养老有保障。奖励优惠政策的施行收到了一定的成效，但同时也带来了一些值得关注问题。

首先，农村独生子女政策自身吸引力不足。在传统思想、社会经济和社会政策等各种因素的影响下，农村独生子女政策对农村居民的吸引力不足，导致政策实施过程中出现问题。从传统思想角度来看，新的计划生育政策放宽了生育的条件，在符合规定的条件下可以生育第二个孩子，但受中国的“多子多福”的传统家庭观念的影响，很多生育了一个孩子的家庭放弃了领取“独生子女父母光荣证”、享受奖励优惠政策的机会，选择生育第二个孩子。不仅如此，很多不具备再生育孩子条件的家庭，宁愿罚款，也要生育第二个孩子。从社会经济角度来看，农村老年人的福利、养老保障体系不健全，普遍缺乏经济自立条件，主要依靠传统的家庭养老和土地养老，日常生活所需主要由子女供给，这促使边际孩子“养老——保险效益”提高。加之农村人口经济收人的增加，超生的罚款对其影响小，同时对子女成长成才的期望不高,认为对多个孩子的抚养是力所能及的事情，从而导致大多数农民不易接受 “一个孩子”的政策，而往往趋于多育。从社会政策角度来看，广大农民对政策认可度不高，普遍认为“奖”的金额太少，“优”的吸引力不大，“免”有些不公平，“补”的年限太长，同时，广大群众对政策实施、落实状况也存在忧虑。

其次，农村独生子女政策资金落实不到位。农村独生子女政策落实的最大问题就是给独生子女家庭的补助经费不到位。乡镇财政、村级财政是国家财政体系中的一个瓶颈，乡镇、村一级财政是国家财政的最底层的部门，对财政无自主支配权，又要对上一级的项目配套财政资金，往往负债累累。地方财政压力很大，缺乏后续资金，从而导致奖励优惠政策在落实过程中缩水变形，甚至半途夭折。有些地方的计生部门仅从部门工作的角度出发，要求政府相关部门对计划生育家庭实行较优惠的政策措施，如减半收取治疗费、住院费、有线电视入网费、管理费等。殊不知这些部门早已实行产业化、市场化运作，这些收费项目已成为维持正常工作运转所必须，因此相关部门对这些优惠政策难以认同和接受，有的即使勉强作出让步，优惠政策也仅仅停留在发发文件这个层面，难以实际操作和落实到位。

再次，农村独生子女政策存在不公平现象。另外一些特殊政策有悖于国家构建和谐社会的发展要求，缺乏公平性，也难以落实。如有些地方对只生一个女孩和采取绝育手术措施的家庭在子女中考、高考时实行加计10分的优惠政策。政策制订者的初衷和出发点是好的，政策的指向性和引导性也很强，也深受相关计生家庭的欢迎。但这一政策同时也受到社会有关方面的质疑。质疑者认为，这一政策在维护部分计划生育群体利益的同时，侵占了其他群体的利益，有悖公平公正的精神。事实上，无论什么家庭的子女在就学方面都应是平等的，人为地给独生子女加分，必然会挤占其他相同分数孩子的就学机会，这对无辜的孩子显然是不公平、不公正的。

三、解决农村独生子女政策实施中的问题，逐步完善人口计生的利益导向机制

多数地方的计划生育条例作出了奖励和社会保障的政策规定，但全国参差不齐，尚无明确规定的有之，有明确规定的亦有之，但由于落实困难基本都陷入进退维谷的窘境。在这种背景下，如不创新政策，人口和计划生育的成果将受到威胁，政府形象将大打折扣，社会和谐稳定的良好局面将受到冲击。

第一，建设计生队伍，做好深入细致的宣传工作。新的独生子女优惠政策是有利于农村经济和发展的利益导向政策措施，需要做好宣传、发动和引导工作，引导农民群众真正的了解政策、领会政策、支持政策。另外，农村的基层计生干部大都是来自本地的农民群众，因此在进行本地方的计生工作时具有很大的优势，他们对本地群众的情况比较了解，这有利于有针对性的对家庭进行计划生育教育，相同的地方语言和风俗习惯，密切了基层计生干部同农民群众的关系，有利于计生工作的开展。为了落实好以利益为导向的计生工作，基层计生干部还要不断地吸取新的知识，接受专业的培训，用更加科学的方法开展计生工作，努力打造一支高素质的职业化的计生队伍切实将农村独生子女政策的宣传工作做到位。

第二，加大资金投入，落实积极有效的优惠政策。资金是农村独生子女政策落实的物质基础。要把这项造福于民的好事办好，关键要有顺畅的筹资渠道、充足的资金供给，用好专项资金，保证优惠政策在资金充裕的保障下落实到位。因此，一方面各级计划生育和财政部门要认真预测算账，并多渠道筹集，切实保证资金足额拨付到位，另一方面要严格审批程序，加强资金管理，完善监督机制。随着我国农村独生子女政策覆盖面的不断扩大，增强农村独生子女政策的物质基础，愈加成为关系到我国社会保障制度可持续发展的重要问题。

第三，维护群众权益，构建高效良性的运作模式。农民对政策落实不到位反映强烈，表明利益导向机制运行的绩效和管理还不能令群众十分满意。这不仅有损群众的正当权益，也有损政府的形象和诚信。因此，必须建立一整套高效和良性控制的运作模式和可操作的监控程序与评估指标体系，以高效的管理和控制制度，保证形成有效激励，这样才可能减少负面的情绪与行为。反之，如果正向激励失灵，付出的代价会更大。

第四，结合社会养老，建立求真务实的长效机制。计划生育的实施虽然一定程度减少了人口的数量，但是人口老龄化、独生子女父母的养老却又成为新的问题。20世纪80年代实行的计划生育政策是国家层面实施的一项方针政策，它所带来的一系列经济社会效益为全国所共享，那么他所带来诸如农村独生子女家庭的养老问题等理应首先由国家出面来解决。首先，要以法律的形式规范社会保障制度，避免人为的主观随意性，以法律的形式规定农村计划生育夫妇养老保险的对象、模式、基金缴纳与支付以及基金的管理体制等，使农村社会养老事业在法制的轨道上全面健康的发展。其次，建立全国统筹的、随收即付的农村独生子女家庭养老保险制度。全国统筹的、随收即付的农村独生子女家庭养老保险制度的特征是全国统筹、针对性、低水平、强制性。旨在为广大农村地区的独生子女家庭成员在步入老年期间提供一个生活的最低保障，以补偿他们为我国计划生育事业做出的牺牲。

第五，扩大受益对象，体现公平正义的政策精神。计划生育部门制定奖励优惠政策措施时，要从国家构建和谐社会的大局着眼，从国家逐步建立健全社会保障机制的长远规划出发，统筹考虑政策措施的可行性、公正性、均衡性。既要充分维护实行计划生育群体的利益，又要注意避免损害其他群体的合法权益；既要考虑有利于计划生育基本国策的落实，又要注意从政府的层面考虑政策措施整体的公平公正。在制订计划生育奖励优惠政策过程中，以保障和谐、促进社会公平公正为准则，确保奖励优惠政策取得良好的社会经济效应。另外，利益导向政策的推行应更多考虑贫困地区的受益人群，尤其要关注社区中的双女户、独女户等处于相对弱势地位的人群。同时，根据不同地区在经济、社会、文化、生活等方面的不同需求，选择适当的切入点，提出最具激励作用并能使计生家庭受益且公平的措施。

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