政府公开信息——地方文献资源体系建设中的新元素

●肖 群（宁夏回族自治区图书馆，银川 750011）

《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《条例》）实施两年多来，全国各地公共图书馆在政府信息公开服务方面做了大量的卓有成效的工作，不但拓展了自身服务，更为公众享受信息公平，实现基本文化权利提供了很好的途径。然而，要想进一步提升政府信息公开服务的水平，确保公众能够公平利用并永久获取政府信息，公共图书馆就不能仅仅只提供政府信息的查询，而要从信息资源整体建设及长远发展目标考虑将其纳入文献资源体系，使这种独特的公共信息资源成为公共图书馆地方文献资源体系中的新元素而非匆匆的“过客”。

1 政府公开信息纳入地方文献资源体系的可行性与作用

公共信息资源是指社会组织在公共活动中所产生的各种信息资源的集合。是指那些为一定社区的全体成员共同拥有和可以享用的各种信息。其中，政府公务活动所产生的信息，即政府信息，构成了公共信息资源的主体。[1]然而主体并非代表全部。《条例》明确规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。"[2]也就是说，虽然政府信息属于公共信息资源，公共图书馆理应收藏并提供公民查询与利用，但这仅限于公开的政府信息，公共图书馆目前所提供的政府信息服务实际上是政府公开信息服务。本文所说的“政府信息”均指“政府公开信息”。

《条例》界定政府信息为：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”[2]由此得知，政府信息具有两大特征：第一，政府信息产生于政府机关内部或者与政府活动有着直接或间接的联系。[3]第二，它“以一定形式记录、保存”，说明政府信息包括了各种载体形式以及不同文献类型，而不仅仅是指网上发布的信息，或者是纸质的政府公开出版物。有资料显示，目前各级政府部门大约集聚了全社会信息资源总量的80%，且内容广泛，学科多样。这些信息比一般的信息资源更有价值，质量和可信度更高，直接关系到国民经济与社会的发展。[3]数量如此庞大又有着绝对权威性的政府信息资源对于促进国家、地方的经济建设与社会发展是一笔非常宝贵的财富，应该受到高度重视与很好的利用，将其纳入公共图书馆的文献资源体系建设，尤其是地方文献资源体系建设，能够更充分地发挥政府信息的效用，达到服务公共社会的目的。

1.1 可行性分析

1.1.1 政府信息具有地方文献的特征

“地方文献是记录有某一地域知识的一切载体。”[4]对于地方文献的划分业界一直存有“广义”与“狭义”之争。广义的概念为：地方文献是某一地方的一切资料，包括地方出版物、地方人士著述、地方史料；而狭义的概念是：地方文献专指地方史料，即内容上具有地方特征的区域性文献。[4]“广义”“狭义”之别在于一个重在文献的地域性：即某一地方的一切资料；而另一个则强调文献内容的特征性：即内容上具有地方特征的区域性文献。笔者认为，“广义”也好，“狭义”也罢，具体到是否应将政府信息归入地方文献，关键是要看它是否具备了地方文献的特征。对照《条例》可以看出，该条例所列举的政府信息兼具了“广义”与“狭义”这两种含义：在空间上既体现出了明显的地域性，在内容上又具有鲜明的地方特征，因此，将其纳入地方文献资源体系是可行的。既丰富了地方文献的类型，给地方文献资源体系添加了新的元素，又为读者有效查阅和广泛利用政府信息带来了方便。

如在《条例》第二章“公开的范围”中的第九至第十二条款，除确定了各级行政机关和部门各自职责范围内应主动公开的政府信息的具体内容，还强调了应重点公开的一些信息：包括行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况以及“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”“乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况”“执行计划生育政策的情况”等。[2]显而易见，这些信息除含有国家政策信息以外，绝大部分都是地方政府制定的政策以及一些相关信息。这些信息不仅反映了某一地方的政治、经济、科技、文化、教育等方面的发展状况，且与当地民众的生存、生活、生产息息相关，密不可分。

1.1.2 政府信息已具有的收藏基础

众所周知，地方文献建设一直是公共图书馆馆藏建设的重点。经过长期、系统地建设，各地公共图书馆已将地方文献资源建设成一个馆最具特色及竞争力的文献资源体系，而在这一体系中实际上早已包含了一些政府信息资源，如政府出版物，包括图书、报纸、期刊、政府公报、人大公报等，地方行政机关编制的年鉴、统计资料以及在某一特定社会范围内出版发行的书刊、报纸、文件汇编和其他各种形式的出版物。只是这部分资源先前并不是作为“地方政府信息”这个概念入藏，而是仅归入了一般的地方文献，且收藏的范围以纸质文献为主，数量不多，涉及面较窄。尽管如此，它却为今天政府信息全面进入图书馆地方文献资源体系奠定了良好基础，将其纳入地方文献资源体系应是顺理成章之事。而本文之所以称政府信息为地方文献中的“新元素”，是因为这里所指的“政府信息”是一个全新的概念，无论是从信息的内容、载体以及信息发布的形式来看，均已突破了原有政府出版物的概念，它将以一种新的形式融入公共图书馆的地方文献资源体系之中。

1.2 作用与意义

1.2.1 将进一步促进公共图书馆地方文献数字化建设

随着信息技术、网络技术的快速发展，公共图书馆文献资源的数字化建设也在积极推进，地方文献的数字化已成为馆藏文献数字化不可或缺的组成部分受到各馆的高度重视，开发出了不同类型、各种专题的数据库，为公众利用及研究地方文献提供了新的途径。在这样的背景之下，政府信息进入图书馆，必将对公共图书馆地方文献的数字化建设起到极大的促进作用，这主要体现在两个方面：一是随着电子政务的发展，政府信息有很大一部分是以电子文献、网络文献的形式发布，会极大地丰富地方文献中的数字资源馆藏；二是在进行政府信息数字化整合、加工以及数字化政府信息服务的过程中，公共图书馆数字资源的开发利用及组织管理能力将进一步增强。

1.2.2 公众的信息需求将会得到更好的满足

在公共图书馆设立政府信息查询点，不但使政府信息进入了公共信息交流的平台，方便了公众的利用与获取，也为满足其基本的信息需求创造了条件。但是笔者认为，这只是政府信息公开服务起始阶段的工作，若要使政府信息公开服务不断持续深入，就必须将政府信息纳入公共图书馆的文献资源体系，具体来说就是纳入图书馆的地方文献资源体系。只有这样，图书馆才能通盘考虑政府信息公开服务工作，包括信息的获取、加工、整合、存储、服务等各个环节。如果仅限于在馆内设立专门场所提供政府信息查询服务，或在图书馆网站上设置与政府网站的链接，根据政府输送的信息提供相应的服务，则完全是一种被动的服务，显然没有达到政府信息公开的最终目的，也无法满足公众的信息需求。政府信息公开获取既涉及到公共图书馆如何从政府获取信息，同时也涉及到公众在图书馆如何获取政府信息，两者之间相互关联，最终的落脚点是要让百姓方便地找到他所需要的信息，而公共图书馆应该成为他们最佳的选择。通过公共图书馆的宣传与服务，要让公众产生这样的意识：找政府信息去图书馆，图书馆是值得信赖的获取政府信息的最佳场所。

1.2.3 有助于构建完善的公共文化服务体系

政府信息借助公共图书馆这一平台向社会公开具有双重的含义：从政府来说，党的十六大以来，为了加大对国家文化公益事业扶持的力度，政府陆续出台了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》《中华人民共和国政府信息公开条例》等一系列相关政策，将构建覆盖全民的公共文化服务体系纳入政府公共服务体系建设，并作为国家重要的文化建设目标强势推进，目的在于保障和实现人民群众的基本文化权益，更好地满足人民群众的基本文化需求。而对于公共图书馆来说，政府信息公开，绝不只是简单地提供一个查询信息的场所，网络环境下，很多人在家里或网吧就可以实现了解政府信息的目的而不必要利用图书馆。之所以要去图书馆，就是因为图书馆拥有信息服务的优势，能够通过专业人员的科学化、标准化加工、提炼，让政府信息成为公众资源，便于公众利用，进而发挥其应有的作用。因此，政府信息公开的全部意义就在于政府在履行其职责的过程中，以公共利益为主要目标，努力保障公民获取信息的权利，并根据公民的需求提供公共服务；[5]另一方面，将政府信息公开融入公共图书馆的服务当中，融入图书馆的地方文献资源体系建设当中，不仅丰富了地方文献资源建设的内容，拓展、延伸了图书馆公共文化服务的广度和深度，而且对于完善政府信息管理制度，构建覆盖全民的公共文化服务体系都有着重要的作用和意义。公共图书馆将成为政府信息公开与服务中不可或缺的重要部分。

2 政府信息纳入公共图书馆地方文献体系建设的思考

2.1 对政府信息的特殊性要有所认识

政府信息是一种特殊资源，其特殊性主要体现在两个方面：

（1）信息类型的特殊性。政府信息与普通文献信息最大的区别在于它的类型。除政府公开出版物以外，很多政府信息都是行政机关在行使政府职能，履行政府职责过程中产生或获取的，因此它多以文件的形式出现，比如：命令、决定、公告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、公函、会议记录、法律与法规、工作计划、调查报告、投标书、合同等，[6]而且很多信息是通过网络发布的。政府信息类型的特殊性，使得图书馆在对其获取、管理、利用及开发服务上面临一定的困难。

（2）获取方式的特殊性。传统图书馆的地方文献信息资源建设已形成一套由文献采集、整理、加工、存储、流通等环节构成的较为固定的模式，其获取的主渠道以订购为主，辅之以征集、交换、赠送、呈缴等形式。作为文献信息资源占有、传播的主体——图书馆掌握着信息资源获取的主动权。而政府信息则不同，除政府公开出版物之外，大量的非公开出版物或其他载体的信息由政府行政机构无偿提供，且提供的范围有所限制：“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。”[2]这就使得政府信息的获取并不完全取决于图书馆，而取决于信息的提供方——政府机构，图书馆看似只能是被动地接受政府机构提供的信息。由此就会产生这样的问题，政府提供什么信息，图书馆就公开什么信息；如果政府不提供信息，图书馆就没法提供服务，信息服务的主动权完全掌握在政府机构手中。因此，在政府信息公开服务中图书馆需要政府的强力支持。

2.2 政府信息获取与服务

2.2.1 信息获取

要将政府信息纳入图书馆的文献资源体系，首先要解决的问题就是及时、全面、持续不断地获取政府信息资源，如果没有信息资源的支撑，公共图书馆的政府信息公开服务只能是一句空话。

依靠哪些途径或者是方法来解决政府信息的获取问题，笔者提出以下几点意见：

（1）要有法可依。法律法规是保证政府信息公开制度顺利实施的决定性、关键性因素。以美国为例。为推进政府信息的公开与利用，美国建立了“联邦寄存图书馆制度”，又先后制定了《信息自由法》《美国联邦信息资源管理政策》《1993年加强政府印刷局电子信息开放法》《2002年电子政府法案》等一系列法律法规，为政府信息公开和自由传播起了很大的推动作用，并确保公众能通过多种渠道获得高质量的政府信息和服务。[7-9]而目前我国因没有制定相关法律、法规来强制性地保证公共图书馆迅速、完整地获取政府信息，因此，图书馆界对于是否能及时获得政府信息曾发出了无奈的感叹：“……我们担心的是，如果政府不主动向图书馆提供政府信息，我们该怎么办？图书馆恐怕更多地是被动接受信息的移送，政府送我们就接，不送我们也没地方查，对图书馆而言很难操作。”[10]由此看出，法律的保障必不可少。所以，我们应当积极推动或者促进国家通过专门的立法或相关的制度建立公共图书馆对政府信息的接受和保存制度，在法律框架下，妥善解决政府信息资源的获取问题。令人欣喜的是，在中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》中已经提出，要“加快推进信息化法制建设……制定和完善信息基础设施、电子商务、电子政务、信息安全、政府信息公开、个人信息保护等方面的法律法规，创造信息化发展的良好法制环境”。[11]不久的将来，我们将可以依照相关法律法规，完善政府信息公开与传播。

（2）图书馆要有所作为。既然公共图书馆介入了政府信息公开这一活动，就应肩负起《条例》赋予的职责，在政府信息公开服务中发挥积极作用。

在政府信息资源的获取上，图书馆首先要树立这样的理念：政府信息的公开与传播是政府的义务与职责，政府应该建立起使信息完整、迅速进入公共图书馆的保障体系以及规范的运行机制，以方便公众查询、获取信息。基于这样的理念，图书馆就应督促政府履行其职责，并加强与政府各部门的沟通、协商与合作，使政府信息资源能及时、畅通、完整地传递到公共图书馆，避免公众利用时出现信息不对称的情况。图书馆的努力对政府信息公开起着很重要的作用。双方只有在思想上达成共识，行动上才能相互配合，共同推进政府信息公开服务。

（3）吸收、借鉴国外的成功经验与相关制度。说到政府信息公开，不能不提到美国的政府信息公开制度。美国的“联邦寄存图书馆制度”是一个长期的政府信息保存项目。1776年美国立国之初就指定了私人出版政府出版物及其寄存图书馆。1813年，国会立法指定国会参众两院所有的会议纪录都要交给选定的大学、州政府和历史协会的图书馆收藏。自此，寄存图书馆通过收集、整理、维护、保存和协助用户从联邦政府免费、平等地获取政府信息的方式，确保了公众的知情权。1850年起，国会又通过了若干相关立法，所有联邦寄存图书馆必须将政府出版物纳入馆藏，从而奠定了美国政府信息出版和寄存制度。现在，美国的近1250家寄存图书馆构成了连接民众和政府的重要纽带之一，每年为9500万人提供信息。[7]

美国政府信息公开制度包括了政府信息出版与设立寄存图书馆两项内容。将这两者作为一个整体来考虑，更有利于政府信息公开得到保障。这一点对于今后我国进一步完善政府信息公开制度应有所启发。

与美国成熟的政府信息公开制度相比，我国还有许多差距。虽然我国在短期内还不可能建立起完善的政府信息公开制度，但吸取其成功经验，在某些方面做一些尝试，进行一些探索还是可行的。如美国的寄存图书馆制度就非常值得借鉴。我国也可以尝试设立寄存图书馆，将各省、市、县、乡镇各级政府能够公开的所有信息（包括各种出版形式及载体形态）由寄存图书馆收集、整理、维护、保存并提供公众获取。寄存图书馆可由区域性的地方各级公共图书馆来担任，将政府信息纳入该馆地方文献资源体系之中。

（4）建立政府信息呈缴本制度。呈缴本制度，是指一个国家或地区为完整地收集和保存区域内的全部出版物，用法律或法令形式规定所有出版机构或负有出版责任的单位，凡出版一种出版物，必须向指定的图书馆或出版主管机关免费缴送一定数量的样本。呈缴本制度为保证地方文献的完整性、连续性发挥了重要的作用。地方政府信息作为地方文献的重要组成部分理应纳入呈缴范围，而各级公共图书馆则应该成为当地政府信息法定的收缴单位。法定的呈缴本制度是保证政府信息长期存取的关键因素。虽说我国印刷型出版物的呈缴制度已较为成熟，但鉴于目前政府信息中有很大一部分是通过网络来发布的，因而其缴送方式不能完全套用印刷型出版物的缴送规定，而应根据网络信息的特点，就缴送方式、缴送格式、呈缴时限等制定规范或标准。比如缴送格式，应以图书馆可以接收，或是转换成图书馆可以接收的格式进行发布，还可以将它们拷贝到适当的可能被图书馆接收到的存储装置中，[12]便于图书馆顺利接收。如果呈缴的网络信息资源不能被图书馆使用，则呈缴没有任何意义。一旦建立了寄存图书馆制度，就应该由寄存图书馆担当政府信息的收缴单位，并负责提供相关服务。

2.2.2 信息整合

政府信息公开既包括了信息组织，又包括了信息服务，而随着图书馆政府信息服务的不断深入，信息组织将显得越来越重要。公共图书馆只有发挥其专业优势，科学有效地组织政府信息，才能提供高效、优质的政府信息服务，最终实现政府信息的长期保存与永久利用这一终极目标。

（1）规范化地组织政府信息。《2006—2020年国家信息化发展战略》中将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一，要求“引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用。[11]而目前各级政府公开的信息在内容分类、发布形式、组织方式等方面没有统一标准，给公众查询和利用带来困难，也使公共图书馆加工整合具有一定的难度。所以公共图书应该充分发挥其在信息组织方面的专业技能和优势，规范化地加工组织政府公开信息。专家提出：这些规范工作应包括政府信息公开目录的制定和优化，政府信息分类体系的制定和分级适用、政府信息主题标引方法的制定与映射、政府信息整合流程的规范等。[13]

（2）从政府信息的形式整合逐步达到内容整合。政府信息服务需要以资源的整合为基础。目前国外图书馆对政府信息资源的整合分为形式整合与内容整合，其划分主要是以是否将政府信息存档到本地数据库中为标准，如果没有将政府信息存档到本地数据库，称为形式整合；如果将政府信息抓取并存档到本地数据库中，就是一种内容整合。形式整合的特点是对网上政府网站地址进行链接整合，提供导航，指引用户找到信息源；内容整合的特点是不仅对网络地址进行整合，而且对信息内容也进行整合，并提供一站式检索，将信息内容及其网页形式存档到本地数据库中，是一种比较完全的整合。[14]从政府信息的利用上来看，内容整合必然要替代形式整合，因为“形式整合其实就是对政府网址进行的整合链接。但是，由于信息的已逝性，很多政府网站的信息会消失变成死链，因此，将政府信息进行整合、抓取、存档到本地数据库中正好弥补了这一不足，是未来的发展方向”。[14]这与本文提出的将政府信息纳入地方文献资源体系建设是相一致的。目前我国各地公共图书馆通过设立专门场所、陈列政府公报、链接政府网站等方式提供政府信息公开服务，方便了公众对于政府信息的利用，但要进一步推进服务向纵深发展，让公民能永久利用、获取政府信息，就必须对政府信息进行内容整合。2009年4月，国家图书馆已正式开通了“中国政府公开信息整合服务平台”，该平台全面采集并整合我国各级政府公开信息，构建了一个方便、快捷的政府公开信息整合服务门户，使用户能够一站式地发现并获取政府公开信息资源及相关服务。[15]各省级公共图书馆也应整合本省区各级政府公开信息，并将不同层级的图书馆服务连成分布式网络，形成综合统一的资源服务平台，向公众提供一站式服务。

（3）注重专题性数据库的开发。对于老百姓比较关注而且需求多的政府信息，应该开发专题性数据库，如法律、法规专题数据库等。以日本为例，日本国立国会图书馆是隶属于日本国会的国家图书馆，以服务众议院、参议院等政府部门为首要目的。该图书馆整合政府信息的主要对象是会议录，通过开发数据库对资源进行深度的揭示。

一般都是图书馆链接政府网站，而日本议会网站却链接了日本国立国会图书馆，说明图书馆资源整合只要做得好，对政府网站就可以产生很大影响。[14]一个看似简单的链接，却表明图书馆组织与整合资源的能力得到了社会性承认，也是图书馆扩大社会影响、彰显自身价值的有效途径。

（4）利用专业技术优势，进行政府公开信息目录、指南、索引、摘要的编制工作。

（5）在政府信息加工、组织时要与原有的地方文献资源体系相融合，避免重复建设，造成浪费。

2.2.3 信息服务

公共图书馆在政府信息公开体系中真正的价值和作用，是通过服务体现出来的，在这一服务中，最重要的是通过对政府信息的科学管理与开发利用，使其真正发挥作用，产生增值效用。

国外特别是发达国家公共图书馆通过多种方式开展了政府信息服务。概括地讲，主要包括参与政府信息组织整理；实施政府信息长期保存；提供政府信息查询工具；帮助公众查询各类政府信息；解答政府信息相关问题；指导公众利用政府信息和相关的电子政务等。[13]而国内在政府信息公开服务方面，也有黑龙江的“主动出击”，苏州的“拓展服务”，嘉兴的“直接参与”等几种模式可供借鉴。国内外经验表明，公共图书馆提供政府信息过程中的“服务”因素，是吸引公众利用图书馆获取政府信息和使用电子政务项目的重要原因。因此，我们在政府信息公开服务中要积极主动、富有创造性。从服务的效果、服务的便利性、服务的先进性上下工夫。通过创新理念、创新技术、创新手段，让公众在专业化的信息加工、多途径的信息查询、专业人员的帮助与指导下方便、及时地获取政府信息。比如，在信息的传递方面，可以充分发挥“共享工程”信息平台的作用，这一平台是实现广大人民群众基本文化权益的重要途径。随着“共享工程”在全国的推进，即使是在地处西部的宁夏，共享工程网点也已实现了全面覆盖，“三网合一”可以将政府信息传递到千家万户，为公民提供统一的开放的政府信息服务。宁夏图书馆全面启动了政务公开信息服务，设立专门阅览室，配置专用电脑，建立了宁夏图书馆政务信息公开查询系统，方便读者进行网上数据库检索、网上信息查询以及政府信息集成检索。

提供政府信息查询服务首先要熟悉政府信息资源，因此，对于从事此项工作的馆员应该进行专门培训，使他们熟悉操作流程，能够运用专业检索技能，引导公众对政府信息资源的有效和最大化利用。比如，帮助用户填写电子表格、受用户委托申请查询政府信息等。与此同时，也要重视加强对用户的宣传及指导，并提升其计算机技能及运用信息网络查找、获取政府公开信息的能力。

3 结语

政府信息公开与地方文献资源建设的结合是一项意义深远而且富有探索性的工作，不仅仅是满足公众一时的信息之需，更重要的是给公众公开、公平、自由并且长期地利用政府信息提供一个便捷而且良好的渠道。要实现这一目标，图书馆还需不懈努力，不断创新。

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