中美公共图书馆的差距比较

周勇娟 （长沙师范学校图书馆 湖南 长沙 410100）

联合国教科文组织的《公共图书馆宣言》（1994）宣告，公共图书馆“向所有的人提供平等服务，不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位”[1]。但是在过去的百年中，不论在实践中还是在理论上，中国图书馆界都没有将公共图书馆当作一种实现信息公平与信息保障的机构/制度而给予认真严肃的对待。我们更多地将它当成一种普通类型的图书馆——保存文化遗产、为读者提供信息、读者进行文化娱乐活动或接受社会教育的场所。随着社会信息化的发展，人们逐渐改变了以往对公共图书馆的认识。如今，公共图书馆在实现信息公平与信息保障的过程中已经发挥了越来越大的作用，在解决数字鸿沟问题方面的优势和地位得到了普遍认可。但必须指出的是，要发挥公共图书馆信息公平机制的保障作用，不能仅靠一种理念或一句口号，必须构建起系统的公共图书馆服务体系[2]。事实上，尽管近些年来我国公共图书馆事业发展取得了长足的进步，但与图书馆事业发达的美国相比，仍然存在非常大的差距。

1 地位和关注度的差距

美国的公共图书馆在社会政治、经济、文化生活中不可或缺。美国公共图书馆协会主席萨理·费德曼指出，在当代美国的社会网络中，可能没有一个比公共图书馆更能体现美国生活方式和价值体系的机构了[3]。92%的美国人相信，即使将来所有信息都能在互联网上获得，图书馆的存在仍然是十分必要的[3]。美国的公共图书馆与学校在社会教育中的作用是并驾齐驱的，学校为民众实施正规教育，图书馆则是为民众提供课外阅读、继续教育及终身教育的阵地，二者相辅相成。据美国图书馆协会统计，目前美国有9 000多个公共图书馆系统，大约有16 500座公共图书馆，在美国每1万人就拥有1座公共图书馆，这个数字是中国人均拥有量的46倍[3]。68%的美国读者拥有读者证，大约每年14亿人次到馆访问，比持VISA卡的人数和到麦当劳餐厅的人数更多，公共图书馆正在变得越来越忙碌[3]。自2008年美国经济危机以来，美国民众更多地涌进公共图书馆，大量的求职者来到这里，希望通过学习和培训提高自己的生活水平。博尔赫斯说，天堂应该是图书馆的模样[4]。图书馆虽然比不上天堂，但是在美国社会中的地位和影响不可小觑。

相比之下，公共图书馆在我国所受到的关注度就远不如美国。截至2009年底，我国共有公共图书馆2 833个，平均每45.9万人才拥有1所公共图书馆；全国公共图书馆持证读者数1 273万，仅占全国总人口的0.98%；图书总藏量为52 053万册，人均藏书量仅为0.41册，远远低于国际图书馆协会和机构联合会“人均1.5-2.5册”的标准[5]。根据笔者的调查访问发现，在湖南省省会长沙，民众在需要查找资料时选择去图书馆的不足10%，并且在全国百强县宁乡，几乎没有人愿意去图书馆查阅资料、获取信息。那些处于贫困地区的市、县级公共图书馆由于资源陈旧、服务水平不高等原因，更是不为人所知，远远没有起到为民众提供精神文化资源的作用。

2 政策法律差距

美国的图书馆法比较完备，对公共图书馆事业的发展起到了很好的推动作用。1848年，在马萨诸塞州议会上通过的在波士顿市建立公共图书馆的法案，被认为是世界上第一部公共图书馆法[6]。1849年，新罕布什尔州通过了美国第一个州公共图书馆法，此后，缅因州、康涅狄格州、俄亥俄州等先后制定了类似的公共图书馆法。到1890年，美国已有29个州制定了有关图书馆的法律，目前美国各州均制定了公共图书馆法[6]。1956年颁布的《图书馆服务法》是美国第一个全国性的图书馆法，内容主要涵盖公共图书馆和研究图书馆，表明联邦政府开始通过立法对图书馆进行支持和规范[6]。在以后的几十年里，该法被多次修订和更名，从而得到不断完善。1996年颁布的《图书馆服务和技术法》，内容涉及公共图书馆、中小学图书馆、大学图书馆、研究图书馆和专业图书馆等几乎所有类型的图书馆。该法案规定联邦政府向各州提供图书馆基金，资助图书馆项目研究，同时提出对图书馆服务的要求[6]。通过立法，美国公共图书馆的社会地位和功能得以确定，获得了与社会经济发展相适应的财政支持，在建筑和扩建、版权（包括电子版权）、邮政和电信、筹措社会捐助等方面取得了一系列政策优惠。同时，图书馆法也对美国公共图书馆服务作出严格的要求，对公共图书馆的业务发展加以规范。

20世纪90年代后期以来，我国部分省市逐渐出台了一些图书馆管理条例和办法，如《上海市公共图书馆管理办法》（1996年）、《深圳经济特区公共图书馆管理条例（试行）》（1997年）、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》（2000年）、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》（2000年）、《湖北省公共图书馆条例》（2001年）、《北京市图书馆条例》（2002年）和《河南省公共图书馆管理办法》（2002年）、《浙江省公共图书馆管理办法》（2003年）等。这些图书馆管理条例和办法就公共图书馆的界定、经费投入与保障、馆舍条件、文献信息资源建设、图书馆服务与读者权利等内容进行了明确和规范，为地方公共图书馆事业的发展起到了较好的促进作用。但同时必须指出的是，这些条例和办法，从其法律渊源来看属于地方规章，其权威性和法律效力不足，在实施时容易受到外来因素的影响和干扰，有时即使发生违反图书馆条例和规章的行为，也无法追究违反者的法律责任。其次，正如于良芝教授所言，“这些条例和规章往往内容比较笼统，没有解决当前图书馆发展中急需解决的一些重要问题。”[7]另外，从适用范围来看，无疑只是针对特定的地域范围发生作用，尚未上升到国家层面。2001年4月，我国虽然正式启动了《中华人民共和国图书馆法》立法工作，但由于多方面原因，立法工作几经波折，甚至一度陷入停顿状态。2009年3月，全国人大科教文卫委员会宣布，《公共图书馆法》已被列入十一届全国人大常委会立法规划中的第二类项目，同年11月，《公共图书馆法》已初见雏形。这对图书馆界而言，无疑是一件盼望已久的大喜事。但不可否认，从立法启动到法律出台及实施，还将经历一个较长的过程。总之，目前图书馆法制建设落后的现状极大地制约了我国图书馆事业的可持续发展。

3 经费差距

经费是事业发展的物质基础，公共图书馆的发展离不开经费的支持。如联合国教科文组织《公共图书馆宣言》（1994）所指出的，“建立公共图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维持公共图书馆，并由国家和地方政府财政拨款。”[1]因此，无论是发展中国家还是发达国家，政府拨款都是公共图书馆经费的主要来源。

在美国，随着联邦图书馆法的历次修订，联邦政府的图书馆经费标准不断提高、范围不断扩大。各州图书馆法对图书馆经费来源也都有明确的规定：根据人口数量确定图书馆事业的总投资；根据居民财产征收图书馆事业特别税；从地方政府财政收入中拨出专款作为图书馆资金；从联邦政府获得资金支持[6]。譬如，《加利福尼亚州图书馆法》第一部分“图书馆大纲”的第6条款规定：公共图书馆财政规定了公共图书馆基金成本、金额计算、拨款规则、分配等事宜，提出财政部门要设立专门的公共图书馆基金和专门的财政官员以及规定基金具体的划拨日期及拨款主管人[8]。该法规还规定，图书馆基金必须按期足额拨付。如果州内各地方税收中预拨付给公共图书馆的资金份额少于上一年度，那么州基金应该依据上一年的金额对所缺少的数量予以补足[8]。据美国《图书馆杂志》调查，2001-2008年（除2004年外）美国公共图书馆年度经费预算分别增长6.5%、3.9%、2.3%、5.0%、3.3%、5.5%、3.7%[9-15]，基本实现了图书馆经费的逐年持续增长。受经济危机的影响，美国各州政府试图减少对公共图书馆的拨款，但这一举措遭到美国图书馆协会及美国民众的强烈反对。

除了政府拨款之外，社会捐助也是公共图书馆经费的重要来源之一。1886-1919年，卡耐基共捐助了5 600万美元，在全美1 400个社区建立了2 000座图书馆，其中绝大多数是公共图书馆[16]。卡耐基去世后，“卡耐基基金会”仍然每年都为纽约市公共图书馆分馆捐款，1999年6月，“卡耐基基金会”向纽约市公共图书馆捐款200万美元，向布鲁克林区和皇后区公共图书馆各捐款100万美元，向其他美国公共图书馆共捐款1 100万美元[16]。卡耐基生前对这笔赠款提出的唯一要求就是：“图书馆应该成为社区的实际存在”（Libraries should be a real presense in the community）[16]。微软创始人比尔·盖茨也对美国公共图书馆事业慷慨解囊。1995年起，微软公司就开始探索图书馆上网的解决方案。1997年，盖茨及其夫人一起设立了“盖茨图书馆基金”[17]，用于为低收入地区公共图书馆添置计算机和网络设备及为图书馆管理人员提供计算机知识的培训。按计划，基金将为此在5年内投入2亿美元现金和价值2亿美元的设备[17]。如今，美国98%的公共图书馆都已向读者提供免费的上网服务[17]。

相比之下，我国公共图书馆经费投入还存在多方面的问题。首先，经费来源单一且严重不足。在我国，公共图书馆的经费投入主要靠政府拨款，但是由于各地政府对公共图书馆的发展不够重视，加上目前还没有明确的法律规定公共图书馆经费在政府财政收入中所占的比例，各地政府对公共图书馆的经费投入普遍不足。2008年，全国文化事业经费中，用于公共图书馆的费用仅占19.3%[18]。以县级图书馆为例，购书经费总量虽然逐年增加，但是占图书馆经费总支出的比重却在逐年下降。2005年，县级公共图书馆购书经费占图书馆经费总支出的比重为10.9%，平均每馆新购图书0.25万册[18]。到2008年，县级公共图书馆购书经费占图书馆经费总支出的比重则下降到10.3%[18]。严重的经费不足直接导致我国公共图书馆建设滞后于时代的发展。据统计，2008年我国公共图书馆经费总支出为4 325 825万元，其中人均购书经费是0.794元，不足8角钱[19]。

其次，经费投入不均衡。例如，2008年浙江省公共图书馆共计94个，总建筑面积为54万平方米，馆均面积为5 745平方米；图书馆经费全年的总支出达到38 112万元，馆均405万元[20]。而新疆维吾尔自治区2010年统计的公共图书馆数量也是94个，但是图书馆馆舍建筑面积低于国家最低标准的就有60个，占全自治区总数的63.8%，其中，500-800平方米的馆有38个、300-500平方米的馆有14个、300平方米以下的馆有8个，另外还有16个图书馆有馆无舍。在有馆舍的图书馆中，有26个无书库，18个无阅览室。在图书馆经费方面，全区94家公共图书馆每年购置新书和订阅报刊的费用仅769万元，全省有24家公共图书馆全年无购书经费，占公共图书馆总数的25.5%[21]。这种不均衡不仅存在于东、西部之间，也存在于同一地区甚至一些经济发达地区的不同基层馆之间。比如，江苏省苏南地区，苏州所辖的17个县级图书馆年购书经费都超过了100万元，但是在苏北地区的很多县级图书馆，年购书经费只有几万元[19]。

再次，已投放的资金管理不到位。由于体制问题，在一些最需要信息、最需要图书的农村，其图书馆建设和发展通常缺乏制度上的保障。国家图书馆副馆长陈力指出：“近年来，国家有很多文化投入项目面向基层。比如说农家书屋，这是由新闻出版总署推出的一个服务项目，投入达到了几十亿元，但是从目前实施的情况来看，在相当一部分地区，因为体制上的问题，送下去以后怎么运行、怎么管理，没有制度上的保障，存在很多问题。”[19]

4 馆员素质方面的差距

国际图书馆协会和机构联合会与联合国教科文组织出版的《公共图书馆服务发展指南》指出：图书馆员是图书馆用户与馆藏资源之间的能动中介，图书馆员的专业培训和继续教育对保证服务质量至关重要[22]。发达国家的公共图书馆对图书馆员的要求一般比较高，大部分都要求其具有教育学、图书馆学或其他专业的硕士或博士学位，同时还必须通过图书馆员的职业资格认证。譬如，美国从事图书馆服务的专业人员一般具备MLS（Master in Library &Information Science，图书馆与信息学硕士学位）[23]。不仅如此，各公共图书馆还制定了严格的用人制度。譬如，美国图书馆对所有的工作人员采用聘用制。机构与个人之间是契约管理，按职位说明书确定职责，向社会公开招聘各层次工作人员，并与工作人员按相应的职位薪酬签订合同，为工作人员办理完善的社会保险，保持其社会人的身份[24]。合同书明确了工作人员的岗位职责、薪酬，并且也规定人员能进能出、能上能下。馆长对馆员的管理只是按双方签订的合同来执行。这些制度的制定和执行，使图书馆员的整体素质都保持在一个较高的水平上[24]。

在我国，从2001年起中国图书馆学会就组织专家开展了图书馆员职业资格认证的研究论证工作，并取得了一定的研究进展。但总的来说，这项研究还只停留在学术研究的层次上，至今没有出台有关图书馆员职业资格认证的具体实施措施。由于人们对图书馆职能的认识长期局限于保存和流通图书、期刊，认为图书馆员不需要什么专业知识，只靠熟能生巧便可胜任的观念将直接导致图书馆在录用人员时不够严格，将许多与图书馆专业无关而又未接受过高等教育的人员安排进图书馆，加之图书馆原有的专业人才和高素质人才大量流失，造成我国公共图书馆从业人员的学历、专业知识等综合素质偏低，从业人员的整体结构不合理，在一定程度上降低了我国公共图书馆的服务质量，导致公共图书馆不能很好地吸引读者，进而影响到我国图书馆职业的声望，形成恶性循环。据统计，2008年，公共图书馆从业人员达52 021人，其中具有中高级职称的仅20 137人，占全部工作人员的38.7%；图书情报专业毕业生到图书情报机构工作的比例从20世纪80年代的92%下降到近几年的10%左右[25]。2009年北京市职业声望调查结果表明，“图书馆管理人员”的职业声望排名为第56位，位于“个体户”之后，远低于 “大学普通教师”（第18位），与“幼儿园教师”（第43位）也相差甚远[26]。这一严峻现实不得不引起我们的深思和忧虑。

5 社会监督方面的差距

在美国，各级公共图书馆都有相应的图书馆委员会来代理政府行使管理职能，其中一项职责就是负责对全国公众的信息需求进行普查、听证和分析，然后对现有的图书馆信息资源及图书馆发展的优劣进行评估。

除了图书馆委员会之外，美国的行业协会和学会的影响也很大。美国图书馆协会（The American Library Association，简称ALA）成立于1876年，由12个部（办公室）、11个分协会、21个专业图书馆协会、51个州图书馆分会等构成，其会员超过6 400人，每年经费全部自筹（来源于会员费、出版物销售收入、捐赠、会议收费、项目资格认定收入等）[27]。图书馆工作人员从业资格的确定、图书馆学院教育资格的认证均由此协会负责[27]。

除此之外，美国公共图书馆的社会支持团体——“图书馆之友”在图书馆事业的发展中也起着不可低估的支持与监督作用。他们参与公共图书馆的宏观管理、考评，或为图书馆争取议会和民众的支持，以获得更大程度的财政拨款；或为图书馆争取各种基金会、企业和社会团体的赞助；或招募和充当志愿者为图书馆的日常事务和各种活动出力；同时也代表民众向图书馆提出服务诉求，以提高图书馆的服务水平，并督促图书馆履行其应尽的社会义务[28]。正是由于各方的监督，美国公共图书馆的建设和发展才有保障，其服务质量才会在世界处于领先地位。

在我国，目前各公共图书馆所接受的监管主要来自行政职权方面，各公共图书馆统一接受各文化职能部门的领导和管理。虽然各省都有图书馆学会，但是其职责和任务主要是开展学术交流、评定图书馆学科研成果等，基本上不具有对公共图书馆进行社会监督的职责。当然，我国图书馆学界一直都在不断探索，试图找到一种适合中国国情的解决方案。在这方面，深圳市图书馆走在前列。2009年3月，深圳市事业单位体制第二轮改革正式启动，其中一项关键性、基础性的改革是在事业单位建立和完善法人治理结构，即在事业单位建立理事会、管理层、职工大会，形成权力决策机构、管理执行机构和监督约束机构“三权分立”，这将促使事业单位管、办分离，在公众监督之下更好地提供服务，切实发挥好公共职能[29]。深圳图书馆作为全市10个首批组建理事会、建立法人治理结构的试点单位之一，现已进入起草法人治理结构改革实施方案与理事会章程、筹建第一届理事会等实质性操作阶段。在监督体系方面，这一方案将使图书馆原来以行政监督为主的监督模式变为多渠道、多层次的监督模式，以增加管理的透明度[30]。希望这一方案的实施能改变目前我国公共图书馆缺乏社会监督的尴尬处境，让公共图书馆从此在公众关注和监督的目光下得到健康、快速的发展，更加贴近民众的生活。

通过以上的比较分析，笔者认为，只有全社会所有的人都转变意识，重视公共图书馆在社会生活中的重要作用和地位，重视公共图书馆的建设和发展，才能使公共图书馆彻底去除陈年陋习，真正为民所用，为民所有！

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