我国公民个人提起行政公益诉讼的制度设计

吴凯

（中共广州市委党校荔湾分校，广东广州 510360）

我国公民个人提起行政公益诉讼的制度设计

吴凯

（中共广州市委党校荔湾分校，广东广州 510360）

关于行政公益诉讼制度，特别是是否应当赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告资格问题，我国学界存在较大分歧。但公民个人提起行政公益诉讼的确存在着较强的现实需要，为此要敢于正视相关制度的缺失，同时要从立法模式、诉权冲突、级别管辖、诉讼费用、物质激励、援助机制、纠错机制等方面，设计我国公民个人提起行政公益诉讼的相关制度，以便为行政公益诉讼制度的建立奠定理论基础。

公民诉讼；制度设计；公益诉讼；原告

我国行政公益诉讼制度目前尚处于理论探讨阶段，并不存在公益诉讼或与之相类似的制度。关于是否应当赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告资格这一问题，我国学界一直存在较大分歧。但正如有学者指出：“缺少公益诉讼或客观诉讼，是我国行政诉讼的一个重大缺陷。”[1]鉴于我国公民个人提起行政公益诉讼的现实需要，本文剖析相关制度缺失，并在借鉴美国公民诉讼保障机制的基础上，从立法模式、诉权冲突、级别管辖、诉讼费用、物质激励、援助机制、纠错机制等方面，设计我国公民个人提起行政公益诉讼的相关制度。

一、我国公民个人提起行政公益诉讼的必要性

（一）保护公共利益的需要

目前在我国,公共利益，特别是在“环境保护、自然资源、公有资产、城市规划、公共安全、公共工程、公共卫生、产品质量安全、科学及文化教育事业、灾害防治、文化古迹和风景名胜保护以及弱势群体保护”等领域的公共利益，经常因为行政违法行为而遭到侵害，给社会公众造成损失。公民个人提起行政公益诉讼，对于保护公共利益具有现实意义。

（二）实现公民基本权利的需要

《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。该条规定公民享有对国家机关，包括行政机关的监督权。这是宪法赋予公民的基本权利之一。该监督权必然包含了公民个人通过行政公益诉讼方式对行政机关侵犯公共利益行为的监督。公民个人提起行政公益诉讼，有助于实现公民的基本权利。

（三）扩大行政公益诉讼原告资格范围的需要

原告资格的确认是整个行政公益诉讼过程中的核心问题。关于公民个人是否应当赋予其行政公益诉讼原告资格问题，学界存在较大分歧。反对者认为，我国行政公益诉讼制度尚处于理论探讨阶段，理论准备和司法经验均不足，原告资格范围不宜太宽。但赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，有利于扩大行政公益诉讼原告资格范围，并且可以有效地防止其他原告怠于行使起诉权。

（四）弥补立法权和司法权对行政权监督不力的缺陷

从目前各国发展趋势看，与立法权和司法权趋于萎缩相比，行政权正在逐步扩张，因此三大公权力之间的相互关系有些失衡。换言之，立法权和司法权对行政权的监督与制约不力，导致行政违法行为侵犯行政相对人利益（特别是不特定多数人的公共利益）现象日益增多。赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告主体资格，有利于加强公民权对行政权的监督，以弥补立法权和司法权对行政权监督与制约不力的缺陷。

（五）对域外行政公益诉讼原告资格的借鉴

美国通过设立公民诉讼、纳税人诉讼以及私人检察总长制度等行政公益诉讼制度，赋予包括公民、社会组织和检察机关，甚至是任何人在内的原告资格；英国通过设立检举人诉讼和检察总长诉讼等行政公益诉讼制度，赋予任何个人、社会组织及特定国家机关（如检察机关）的原告资格；法国通过设立越权之诉和检察机关提起公益诉讼等行政公益诉讼制度，赋予公民个人和社会团体的原告资格以及检察机关的从属于当事人的资格参加诉讼；德国通过设立民众诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼以及检察机关提起公益诉讼等行政公益诉讼制度，赋予任何公民和公益团体的原告资格以及检察机关的从属于当事人的资格参加诉讼。无论是海洋法系的美国和英国，还是大陆法系的法国和德国，均赋予公民个人行政公益诉讼的原告资格。

二、我国公民个人提起行政公益诉讼的制度缺失

（一）公民个人提起行政公益诉讼的立法缺失

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。依据该条规定，行政诉讼原告必须同时具备以下四个条件：一是被诉行政行为属于具体行政行为，明确排除了抽象行政行为的可诉性；二是与被诉具体行政行为有行政法上的直接利害关系；三是必须认为自己的合法权益受到侵害；四是必须是自己的合法权益已经受到侵害。上述条件与设立行政公益诉讼制度保护公共利益的宗旨是不相容的，这样等于在立法层面上排除了行政公益诉讼制度的可能性，当然更没有赋予公民个人的行政公益诉讼原告资格。另外，2000年3月10日发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。该《解释》摒弃了“直接利害关系”的原告资格标准，确立了“法律上利害关系”的原告资格标准。与《行政诉讼法》确立的“直接利害关系”的原告资格标准相比，《解释》所确立的“法律上利害关系”的原告资格标准更低，拓宽了我国行政诉讼原告资格范围。但是，《解释》所确立的原告资格标准依然留下一些缺失：一是被诉行政行为属于具体行政行为，依然排除了抽象行政行为的可诉性；二是原告必须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，明确排除了与被诉具体行政行为没有法律上利害关系的个人或组织提起诉讼的可能性；三是被诉具体行政行为已经发生，明确排除了将要发生的行政违法行为的可诉性；四是《解释》属于最高人民法院的司法解释，与作为基本法律的《行政诉讼法》相比，其法律位阶更低，不可能从根本上突破《行政诉讼法》关于原告资格标准的限制。《解释》依然没有确立我国的行政公益诉讼制度，也没有赋予公民个人的行政公益诉讼原告资格。

（二）行政公益诉讼级别管辖规则的缺失

行政诉讼的管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工，上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工被称为“级别管辖”。[2]级别管辖的功能之一，在于告知原告一审案件应当到哪级法院起诉。根据《行政诉讼法》第13—16条规定，我国行政诉讼级别管辖的一般规则主要体现在四个方面：其一，基层人民法院管辖第一审行政案件。其二，中级人民法院管辖三类第一审行政案件：一是确认发明专利权的案件、海关处理的案件；二是对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；三是本辖区内重大、复杂的案件。其三，高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。其四，最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。由于《行政诉讼法》没有确立我国的行政公益诉讼制度，因此该法根本没有规制行政公益诉讼管辖制度，包括级别管辖制度。从本质上说，行政公益诉讼属于行政诉讼范畴。既然这样，那么行政诉讼级别管辖的一般规则是否可以直接移接到行政公益诉讼呢？答案是该规则不可以直接移接，因为行政公益诉讼标的为不特定多数人的公共利益，其范围之广、人数之多、利害关系之大，远远超越了传统行政诉讼的影响力。

（三）行政公益诉讼费用制度的缺失

根据2006年12月19日国务院令第481号公布的《诉讼费用交纳办法》确立的一般规则，诉讼费用包括案件受理费、申请费以及证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴三大部分。其中，案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交；申请费由申请人预交；证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴，由人民法院按照国家规定标准代为收取，待实际发生后交纳。而且，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。根据上述规则，如果公民个人提起行政公益诉讼，那么该公民必须预交案件受理费以及其他的相关诉讼费用；一旦公民个人败诉，该公民必须负担已经预交的诉讼费用，除非被告行政机关愿意承担。但是，行政公益诉讼区别于传统意义上的行政诉讼的最大特点，是其诉讼目的的公益性。换言之，公民个人提起行政公益诉讼的目的不是为了该公民的个体利益，而是为了维护不特定多数人的公共利益。在公民个人提起行政公益诉讼中，如果由该公民预交甚至负担诉讼费用，那么这对该公民不公平并给该公民造成经济压力，势必影响公民个人通过行政公益诉讼方式维护公共利益的积极性。

（四）物质利益激励机制的缺失

物质利益激励机制主要是指在公民个人提起行政公益诉讼胜诉后，除了获得被告行政机关支付的相关诉讼费用外，还可以依法获得律师费和一定的物质奖励，目的是为了调动公民个人通过行政公益诉讼方式保护公共利益的积极性。但是，我国行政法规并没有设置相应的物质利益激励机制。如上所述，公民个人提起行政公益诉讼的目的不是为了该公民的个体利益，而是为了维护不特定多数人的公共利益。即使胜诉，该公民个人也不能直接获取相应物质利益的补偿。物质利益激励机制的缺失，必然挫伤公民个人通过行政公益诉讼方式维护公共利益的积极性。

（五）行政机关援助机制的缺失

公民个人提起行政公益诉讼“旨在制裁违法者，并以此给予行政机关无偿的协助。从其机能上看，起到了临时替代行政机关履行责任的作用。行政机关应当把对私人诉讼的适当援助理解为是对自己任务的有效履行”[3]。行政机关援助机制是指当事人以外的行政机关，在公民个人提起行政公益诉讼过程中，给该公民个人提供诉讼所需的信息和证据、甚至以直接参加诉讼的方式支持公民个人提起诉讼。与公民个人相比，行政机关优先掌握甚至垄断了与其职能相关的信息和证据。行政机关援助机制的建立有利于公民个人获取诉讼所需的信息和证据，但目前我国行政法规并没有设计这一制度。

（六）行政机关纠错机制的缺失

行政机关纠错机制主要是指在行政机关侵犯公共利益的违法行为发生后，如果行政机关主动采取有效措施，或在公民个人向有关机关进行检举、揭发、控告后，行政机关采取积极措施，制止了不法后果的发生或者弥补了相关损失，那么公民个人不得提起行政公益诉讼；反之，如果行政机关的违法行为得不到有效制止，那么公民个人可以提起行政公益诉讼。建立行政机关纠错机制，一方面可以有效防止公民个人滥用诉讼权利，浪费有限的司法资源；另一方面可以有效防止公共利益损失的进一步扩大。但是，目前我国行政法规同样没有设计这一制度。

三、我国公民个人提起行政公益诉讼的制度设计

（一）确立公民个人行政公益诉讼原告资格的法律地位

确立公民个人的行政公益诉讼原告资格，首先需要在立法层面规制我国的行政公益诉讼制度。如何在立法层面规制我国的行政公益诉讼制度？目前学界主要有三种观点：一是制订一部单行法律，全面规定我国的行政公益诉讼制度；二是最高人民法院通过对现行《行政诉讼法》的解释，扩大行政诉讼的受案范围，以实现行政公益诉讼目的；三是通过对现行《行政诉讼法》进行部分修改，增加行政公益诉讼制度的相关条款。我们赞同第三种观点，理由有三：一是我国的行政公益诉讼制度尚处于理论探讨阶段，理论研究和司法实践均准备不足，目前不宜制订一部关于行政公益诉讼制度的单行法律；二是通过司法解释方式规定行政公益诉讼制度，由于其法律位阶较低，不可能从根本上突破位阶更高的《行政诉讼法》对行政公益诉讼制度的排斥；三是通过对《行政诉讼法》进行部分修改的方式增加行政公益诉讼制度，有利于保持《行政诉讼法》体系的稳定性，提升法律位阶，降低立法成本，提高立法效率。据此，可以在现行《行政诉讼法》第2条增加一款作为第二款：“行政行为侵犯公共利益的，检察机关以及公益组织、公民个人有权依照本法向人民法院提起行政公益诉讼”。

（二）化解检察机关、公益组织以及公民个人的诉权冲突

行政公益诉讼起诉主体的多元化必然导致诉权冲突，即检察机关、公益组织以及公民个人对同一案件提起行政公益诉讼。如何化解这一诉权冲突？首先，适用“起诉在先”原则。即先起诉的主体享有原告资格，当然阻却后起诉主体的原告资格。其次，适用“起诉中止”原则。如果检察机关、公益组织以及公民个人（或者检察机关与公益组织，或者检察机关与公民个人）同时对同一案件提起行政公益诉讼，那么检察机关优先享有原告资格，公益组织和公民个人中止原告资格。如果公益组织与公民个人同时对同一案件提起行政公益诉讼，那么公益组织优先享有原告资格，公民个人中止原告资格。但是，如果优先享有原告资格的主体怠于行使诉权或者不作为，那么诉权被阻却或者被中止的其他主体有权依次恢复行使诉权。而且，不管是因为“起诉在先”原则，还是“起诉中止”原则，先诉的判决或者裁定效力均会涉及诉权被阻却或者被中止的其他主体。

（三）提升行政公益诉讼级别管辖的审级

如上所述，由于行政公益诉讼标的为不特定多数人的公共利益，其范围之广、人数之多、利害关系之大，远远超越了传统行政诉讼的影响力。应当通过对现行《行政诉讼法》的修改，提升行政公益诉讼级别管辖的审级：一是中级人民法院管辖第一审行政公益诉讼案件；二是高级人民法院管辖对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的行政行为提起行政公益诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的第一审行政公益诉讼案件；三是最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政公益诉讼案件。

（四）建立行政公益诉讼费用的转移制度

公益诉讼中公民个人诉讼费用的转移制度，美国的经验值得借鉴：一是建立法律援助项目，为提起公益诉讼的个人原告代理诉讼。1965年，美国联邦政府发起“向贫困开战”运动，由联邦政府资助成立专门提供法律服务的机构。在这些机构中工作的律师由联邦政府支付工资，全职为穷人提供法律服务。二是建立公益律师事务所，代理重要的公共利益案件。公益律师事务所是由大企业和私人以基金和捐助的形式成立的，其董事会由著名律师、法学教授和公益组织领导人组成，代理的案件涉及消费者权益、雇佣歧视、职业安全、公民自由和环境问题等重要公共利益领域。三是建立律师费转移制度，解决原告的律师费用负担。该制度主要是在制定法中修改公益诉讼案件的律师收费原则，实行胜诉取酬和律师费用转移制度，在很大程度上吸引和鼓励了有能力的律师参与到为公民争取宪法权利和民主权利的公益诉讼中。[4]在公民个人提起行政公益诉讼中，应当结合我国司法实际，采取以下措施转移公民个人的诉讼费用：一是免收公民个人的案件受理费。如果公民个人胜诉，则由败诉的行政机关支付案件受理费；如果公民个人败诉，则由国库垫付案件受理费。二是建立行政公益诉讼法律援助制度，将公共利益案件纳入我国的法律援助范围。三是建立公职律师代理制度，将行政公益诉讼案件纳入公职律师的代理职责。四是鼓励具备相关专业知识的公益组织出庭支持公民个人诉讼。

（五）建立物质利益激励机制

为了鼓励公民个人通过行政公益诉讼方式保护公共利益的积极性，我国可以借鉴国外的成功做法，给予胜诉的公民个人一定的物质奖励。例如，美国早在1863年制定、1986年修订的《反欺骗政府法》规定，私人或者团体在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国政府名义控告违法的一方。如果告发人（私人或者团体）成功起诉案件，则告发人可以获得25—35%的受偿金分配。[5]笔者认为，鉴于我国行政公益诉讼制度尚处于理论探讨阶段，不宜鼓励公民个人以逐利为导向。我国不宜规定公民个人的具体受偿金额分配比例，如果公民个人胜诉，法律应当授权法官结合具体案情，判给公民个人的受偿金额足以弥补公民个人实际支付的全部诉讼费用以及误工损失为标准。

（六）建立行政机关援助机制

目前美国行政机关对公民个人提起公益诉讼的援助方式主要有三种：一是行政机关以“法院之友”的身份为法院提供信息。美国的“法院之友”制度是指在法院审理案件的过程中，当事人以外的第三人向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见，以影响法院判决的一项制度。大多数情况下，联邦和州政府以“法院之友”的身份参与诉讼的主要目的是为了社会公众的利益。二是行政机关以“参加诉讼”的方式支持原告起诉。“参加诉讼”是指非诉讼最初当事人的第三人，声称对诉讼标的享有利益，从而加入诉讼以保护其权利或提出请求的制度。[6]例如，在美国的“公私共分罚款之诉”中，作为“政府律师”的司法部在人员和资源上拥有巨大的优势，其参加诉讼，将为公民个人带来更多的、有利于胜诉的证据。三是行政机关为公民个人原告提供证据支持。对于依据专业性极强的法律提起损害赔偿诉讼情况，公民个人举证相当困难。“在美国，为了辅助私人或作为其代理人的律师收集证据，所采用的方法是，行政机关首先起诉，并将证据提交法院，私人则利用该证据在其后起诉。”[7]应当结合我国的司法体制，建立我国行政机关对公民个人提起行政公益诉讼的援助机制：一是行政机关应当为公民个人提供与诉讼相关的信息；二是行政机关应当为公民个人提供其所掌握的相关证据；三是行政机关可以第三人身份参加行政公益诉讼，支持公民个人的诉讼主张。

（七）建立行政机关纠错机制

美国通过设置诉讼通告期程序建立行政机关的自我纠错机制。例如，《清洁水法》规定了60天的诉讼通告期，如果没有在起诉前60天将起诉决定通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。[8]换言之，公民个人在提起诉讼前60天应当将起诉决定通知行政机关，给行政机关一个自我纠错的机会。如果行政机关已经采取了有效措施，则公民个人不得提起诉讼。我国可以借鉴美国的做法，设置一个公民个人提起行政公益诉讼的诉权限制程序，即规定公民个人在起诉前60天必须将行政机关侵犯公共利益的行为向该行政机关提出书面纠错建议，或者向有关机关检举、揭发、控告。如果该行政机关不能在规定的期限内采取有效措施自我纠错，那么公民个人就有权提起行政公益诉讼；否则，公民个人无权提起行政公益诉讼。

[注释]

[1]于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题[J].法学,2001,(5):16.

[2]姜明安.行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2007: 173.

[3][7][日]田中英夫,竹内昭夫.私人在法实现中的作用[M].李薇译.北京:法律出版社,2006:87,88.

[4][6]参见蔡巍.美国个人提起公益诉讼的程序和制度保障[J].当代法学,2007,(4):136,137.

[5]参见何红锋,焦洪宝.美国政府采购中的公益代位诉讼制度及其启示[J].中国政府采购,2003,(4):66.

[8]参见李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J].中国人民大学学报,2003,(2):128.

责任编辑：李三虎

D922·1

A

1003—8744（2010）04—0029—05

2010—5—5

吴凯（1972—），男，法学硕士，中共广州市委党校荔湾分校教研科科长、高级讲师，主要研究方向为法理学及行政法学。